傅剑清 (作者单位：武汉市中级人民法院，武汉大学环境法研究所)

编者按：每一次重大环保事故的警钟敲响，都值得我们反思。这次，发生事故的是全国最大的金矿上市公司——紫金矿业公司。2010年7月3日，紫金矿业公司旗下的紫金山铜矿湿法厂污水池发生渗漏，造成汀江流域水污染。其间首次泄漏污水达9100立方米，仅流域附近鱼类死亡就达到378万斤，但由于消息封锁，直至事故发生后9天，当地居民才了解到自己面临如此严重的环境危机，目前该事故仍未排除警报，这引起全国各界的广泛关注、

紫会矿业污染事故发生后，在企业和媒体聚焦于“天 灾与人祸”的争论以及污染的危害时，却忽略了另一个更大的危机正在逼近，这就是中国环境保护工作面临的诚信危机。我们注意到，在媒体报道中，以下词语频频闪现：企业形象、瞒报、地方保护主义、环保局长辞职、监管缺失、担忧和恐慌、疑窦丛生、隐晦不清……目前，公众对事件的怀疑和恐慌情绪仍存蔓延。应当说，这次事件已不仅是汀江本身的一场生态灾难，更是考验中国环境保护工作诚信度的一次危机。

中国环境保护的诚信危机

背景分析：中国正处于环境危机多发时期

从松花江水污染、浏阳镉污染到今天的紫金矿业污染，频发的事故表明我国环境保护与经济产业发展之间的矛盾交锋正趋于白热化，更证明中央要求转变经济增长方式的正确性和紧迫性。当代中国，在环境恶化和经济滞胀两股危机意识交织下，政府承受着来自企业和公众的双重压力：产业界不断向政府抱怨投资环境恶劣；公众对政府和企业的态度亦日趋抗争与紧逼，民众坚持索赔、上访、媒体曝光甚至暴力对峙。其实，这不能被简单地理解为是民众“狮子人开口”或者“无法无天”；也不能简单地将其归咎于企业家的贪婪、逃避、敷衍或者缺乏社会责任感：问题背后有复杂的制度背景，诸如中央与地方关系(包括税收、土地区划)的失衡、官员政绩评价体系的不合理、环境管理权错位、法律手段的局限以及社会价值观的混乱与道德传承断链等，均是危机形成和蔓延的助推器。

企业面临诚信危机

紫金矿业事件叶，企业受到的责难不仅是排污行为本身，更多则是针对其拒绝环保部门监管以及事后瞒报污染实情的行为。该公司在2010年5月就被环保部核查出有严重环保问题并通报批评；然而，它不仅对此置若罔闻，亦将证监会要求披露信息的规定抛到脑后：直到事故暴露才被迫接受处理。况且，事故调查结果表明，除了自然原因外，更重要的是：6号集渗观察井与排洪洞被人为非法打通，井内渗滤液涌水量超过回抽量时可直接通过排洪洞排入汀江”； “2009年9月福建省环保部门检查时发现排洪洞有超标污水排入汀江，要求企业一立即进行整改，但直至本次事件发生企业仍未整改到位”；以及“因设在企业下游的汀江水质自动在线监测设备损坏且未及时修复，致使事件发生后污染情况未能被及时发现”。暂且不论“人为打通”和“设备损坏”是何人所为，至少企业关于“天灾”的借口已不攻自破。现在，紫会矿业不仅要承担巨额经济损失，更将失去公众的信任与支持；该公司存《致歉信》中承认： “本次事故使企业的诚信和社会责任形象受到重创。”在道德黑名上，企业潜在的损失难以估基。

地方政府面临公信力危机

紫金矿业污染事故中，媒体对当地政府的行为也提出不少质疑，集中存两方而。一是质疑政府披露信息不真实、不及时。如7月12日官方消息称“3日渗漏事故被发现后，政府及时介入并管控；4日卜午2点半渗漏被控制，新的渗漏停止；8日监测河水已达到国家三类地表水标准；泄漏的废水经鉴定为含铜的酸性废水，不含剧毒物质。”然而，为何这些不含剧毒物质的废水，却毒死了300余万斤鱼，让汀河流域而临牛态灾难?还有媒体指出“如果上述信息属实，为何要到事发九天后的12日才公布，难免让人疑窦丛生。”二是质疑企业与政府官员之间有利益关系。如《经济参考报》记者披露： “紫金矿业与一些地方政府官员之间错综复杂的关系，地方保护主义肯定存在，也容易使环境风险得以掩盖。存环境执法过程中，一些执法行为只能‘睁一只眼闭一只眼’走过场。”笔者无法去核实这些质疑，但地方政府的公信不立，何以服众?

环保部门面临信任危机

据媒体报道，紫金山矿区的污染由来已久，今年6月份就发生过大规模死鱼事件，面对民众反映，县环保局的回复是静待上级答复。事故发生后，当地环保局表示“究竟是否与紫金矿业尾矿排污有关，不能下定论。”对于老百姓最担忧的河水能否饮用问题，县环保局不仅没有疏导恐慌，反而推托饮用水达标管理权属卫生部门，环保局对此没有监管和澄清的职责。不过，紫金矿业环保安全部总经理在接受采访时却敢于直面同答， “紫金山金铜矿现在已经达到零排放，并不会对汀江河水造成污染。”地方环保部门在民众最关心的问题上态度如此隐晦，难怪会引起民众恐慌与怀疑。

环保法律面临诚信危机

近年来，我罔环境立法如火如荼，但对法律的施行效果，法学家们仍忧心忡忡。如《新闻纵横》特邀环境法专家王灿发教授点评事故时指出：“这么多废水而且都没有经过处理，环保部检查发现从2009年9月紫金矿业就停运了它的污染治理设施，这本身就是违法，应该追究责任。为什么排污企业敢于挑战法律权威，敢于漠视环保部和证监会两大部委监督不顾，坚持先斩后奏、有令不行、有禁不止?反观近年其他污染事故，类似情形并不少见。环保法律面临诚信危机已显而易见。

诚信危机的化解之道——可信承诺与相互监督

化解环保工作的诚信危机，需要了解公共资源领域公众行为的特点以及影响公众采取合作还是背叛态度的原理。环境保护工作最大的特点是管理内容为环境公共资源。公共资源对使用者有强烈的“搭便车”和规避责任的诱惑，容易出现个体过度占有而使资源毁灭的“公地悲剧”问题。对该问题的最新研究成果是2009年诺贝尔经济学奖获得者关国埃莉诺．奥斯特罗姆教授提出的“自主组织和治理公共事物”理论，她指出公共资源管理的关键是要通过组织避免个体独立行动的不利后果，重点解决新制度供给、可信承诺和相互监督三个问题。其中，后两个问题是为成员诚信合作而定，安排人们建立“互惠”的社会规则，形成相互信任的社群观念，达到“公地的繁荣”。这里的“互惠”就是“如果你遵守承诺，我也遵循承诺；反之亦然。’’的信条。当“互惠”规则运行得当时，每个人将得到尊重并获得利益；但是，如果某个成员违规取得不当利益却没有监督和惩罚时，其他人也会竞相背叛承诺，直至“同归于尽”。因此，可信承诺问题是环保工作必须要考虑的问题。据研究，“可信承诺”的维持，需要通过外部强制制裁督促人们遵守承诺；在强制力不够时，则可以通过成员问的有效信息沟通和反馈减少猜疑，提高自律。紫金矿业事件已经暴露出当前环境管理中存存违法者逃避监督和制裁，破坏“可信承诺”的现象，这应当引起管理层的高度重视，建议从以下几方面入手。

在环境管理中重视合作原则的运用

环境合作原则，是指包括政府、民众、产业界在内的所有的环境使用者都有相瓦合作、共同保护环境的责任。奥斯特罗姆教授对人们合作行为的研究表明， “当不允许占用者相互沟通时，他们倾向于过分占用且资源利用率低；当允许沟通时，资源利用率和共同回报提高；当占用者可以公开讨论并就占用水平和违约责任达成协议时，占用和资源利用率接近最优。”这说明，管理者与成员的沟通与合作非常重要。反思中国环保工作，政府仍习惯于职权主义思想，采取集权式的家长管制，忽视民众参与和沟通，因而常常事与愿违。如在紫金矿业污染事故中，地方政府采取了救助措施却仍然受到责难，这恐怕与其信息沟通不畅，徒增公众的恐慌情绪不无干系。笔者认为，政府集权式管理存在五个明显的缺陷：一是增加民众与管理者问的对立情绪，在直管模式下，规避政府监管意味着能获得比他人更多的额外利益，这将成为人们争相追求的 “潜规则”，受此影响，政府官员出现制度性腐败的几率也呈几何数递增；二是增加了内部成员对政府的依赖性，丧失独立解决问题的能力；三是环境控管力度面临两难决择，过弱则不利于环保，过强则不利于产业发展；四是外部刚性管理手段，存在内部信息不完全和时效滞后的弊病，容易“水土不服”，增加制度内耗；五是政府事无巨细地直接管理，成本巨大，难以持久。上述缺陷在环保领域，受环境因子多样性和环境损害复合性、潜伏性的影响，劣势更加突出。合作原则的运用，有助于改进环保工作，使政府、企业与民众形成合力，更促使政府与公民、产业界问的合作磋商，根据地方需要达成“可信承诺”，并动员社会力量(如环保团体、环保受托组织等)参与环境监督和保护。

围绕环境保护工作建立新型环境信息沟通平台

在公共资源管理中，由于成员众多，要形成有效的 “互惠”合作，所有成员必须能够确定以下信息：公地内的其他人是谁；其他人是否有合作的可能性；其他人是否会违背承诺；违背信约是甭会受到制裁?如果信息不畅通、甚至出现虚假信息时，个体基于自身损失最小化和短期利益最大化的心理动机，只能选择“背叛”。因此，一个能够保证信息真实性的公共信息交流平台非常必要，它必须能够准确而全面地反映大多数人的想法与顾虑，使各阶层的人充分发表自己的观点．体现各自的诉求，共同寻找利益的平衡点；有效的信息交流，能使民众个体了解他人的想法和做法，共同执行已经达成的合作规则，及时发现和举报不合作者，实现有效的监督和制裁。针对我国环境保护已面临复杂的诚信危机而言，建立这样的信息交流平台已势在必行；通过制度化的信息互动平台，政府和企业可以将环境现状告诉公众，使民众正视问题并能够参与解决。信息沟通的范围应当包括：公共项目决策何时通告公民、公民是否可以参与决策规划过程、公民如何了解决策的背景信息、信息公开的种类和程度、公民有无机会得到决策依据文件、公民是否可以提交书面评论、决策者是否必须对公众意见做出反应、有无公众听证程序、公众是否有权了解最后决策的理由、什么时间公众可以获得决策的有关信息、公民是否可质问决策的充分性等。沟通平台上，还应设立信息反馈机制，便于决策部门听取并采纳公众的合理意见，不采纳的应当解释说明理由。另外，需要立法对企业设定强制环境信息公布义务：特别是规模较人或高危污染的企业，必须定期公开其污染物排放状况、污染防治预案及年度实施情况等信息。为便于管理，建议参考德国《环境责任法》第八条关于被害人对于设备持有人有信息请求权和对行政机关有信息请求权的规定，立法要求企业建立完整的生产、排污及设备运行监控记录档案，赋予污染事故受害人强制查档的权利，以减轻被害人的举证责任；同时，环保机关也要给受害人以全面的信息支持，如提供真实的环境监测数据和污染事故处理情况记录资料等。

建立强有力的环保监督机制

如前所述，相可监督是维持环保工作“可信承诺”的重要防线，当务之急须完善以下三个方面的监督权。一是在环保部门内部建立跨区域的流动执法监督体制。该制度专门针对地方环保局容易受制于同级政府、“代人受过”而设置，有助于克服地方保护主义，树立环保部门的权威和公信力。如在流域水质监控方面，可以采用上下游轮动监测模式，授权下游区域的环保局对上游区域的水质进行监测并定期发布信息；对于污染事故频发地区，由环保部指派巡回管理机构行使地方环境监察职权，决定地方环保局主要官员任免；紧急情况下，甚至可以借调其他区域的环境执法队伍跨区流动执法。二是设立专业环境司法监督机制，提高外部司法监督力度。如设立跨行政区的环境法院、培养专业环境法官，对地方政府和企业行为的合法性进行审查，扩大法院对环境刑、民、行政纠纷的受案范围，提升公众对环境法律的信心。三是完善公众参与环境监督的法定程序。群众监督是日常监督的有效方式，当前缺少的不是公众监督的热情，而是要给公众监督权以合法的实现路径和规范的法律程序，从而使公众的诉求得到满足、民众的呼声有所回应：有民众的参与，必将使违法者无所逃遁，守法者诚信加强。

紫金矿业污染事故或将成为过去，但它已被载入中国环境保护_工作的历史，我们期待着矿区的明天是清洁而干净的，也希望紫金山不仅产出金灿灿的黄金，还产出比黄金珍贵千万倍的“民心”和“诚信”。