编者按：当前的各种环境公益诉讼主要应对的应该是基层法院和地方环境执法部门缺乏执法意愿和执法能力的问题。环境公益诉讼应该发挥补充环境执法、促进环境法律制度创新的作用，而非替代环境执法。

环境公益诉讼的类型和功能

●文 符建敏，武汉大学法学院；谷德近，中山大学法学院)

2007年12月，贵州清镇市法院环境保护法庭审理了 “两湖一库管理局诉天峰化工案”，被称为“中国环境公益诉讼第一案”。之后，其他法院也市理了若干环境公益诉讼案件，体现出很强的能动性。司法能动不仪能够实现个案公正，而且只有弥补立法缺漏、制度创新的功能，环境司法能动也不例外。同时，超越法律的司法能动也有侵犯立法权，间接损害民主的危险。可是，这一规范分析的路径，可能无助于具体洞悉环境公益诉讼的积极和消极意义。因此，不妨采用功能分析的的实证方法，将当前的典型案例类型化，逐一甄别其功能，有利于环境公益诉讼制度的构建，保障其发挥良性功能。

执法体制补缺型

我国当的的环境执法体制存在诸多弊端，其中，无力应对跨行政区域污染是典型表现之一。2007年贵州清镇市法院审理的“两湖一库管理局诉天峰化工案”(以下简称 “贵州红枫湖案”)就具有补缺执法体制弊端的功能。

该案被告位于安顺市平坝县境内，其保有的磷石膏尾矿库没有修建配套的防水、防渗和废水处理设施，其磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。由于羊昌河是贵阳境内红枫湖的上游支流，这又造成红枫湖的严重污染。由于红枫湖是贵阳的饮用水源地，因此，该案的原告贵州市两湖一库管理局诉请被告承担侵权责任，即停止侵害、排除妨碍、消除危害。2007年12月27日，清镇市法院判决支持了原告的请求，要求被告采取有效措施防治对羊昌河和红枫湖的污染。

“贵州红枫湖案”的被告实际上违反了《水污染防治法》的“三同时”制度，环境执法机关应当责令被告停产，直到环保设施验收合格。同时，由于被告排放的是固体废物，并日．不符合相应技术要求，因此，根据《同体废物污染环境防治法》，环境执法机关可以责令被告限期治理。可是，原告和被告分别处于贵州市和安顺市，原告对被告没有行政管辖权。从案情可以判断，被告所在的安顺市及其所辖平坝县的环境执法部门并没有作为。因此，为了保护贵阳市的饮用水安全，提出民事诉讼足唯一可能的途径。

可是，该案的核心问题是原告是否适格，即同被告行为具有直接利害关系。审理法院的推理是：原告是负有依法管理红枫湖水资源的政府职能部门，在不特定的人群遭受环境污染侵害的情况下，为维护民众利益，原告有权提起环境公益诉讼。首先，混淆了行政执法权和民事权利的区别。原告只享有在红枫湖地区进行行政执法的权力，对红枫湖水质并不享有民事权利。因此，也就存在被告侵犯原告民事权利的问题。其次，混淆了公众利益和私人权利的区别。根据职权，原告只是代表了所辖区域的环境公共利益，并无权作为私人权利的代表。如果被告侵害了贵阳市民的健康，享有原告资格的只能是侵害的市民。否则，就是在没有真正原告、私人权利没有受到侵害的情形卜，要求被告承担侵权责任。

然而，法院的司法能动却实现了个案公止，其判决的民事责仟和责令停产、限期治理的行政责任内容是一致的。这种司法能动的实质是司法权代替了行政权在环境执法中的主导作用，混淆了二者的职能定何和相互关系。同时，环境执法体制的弊端只能通过执法体制改革来克服，如果一味通过司法能动来弥补，要求司法权承担环境法律实施的职能，在人力资源和专业能力方面也是难以想象的，必然行之小远。

执法能力加强型

日前，环境执法机关缺乏强制性执法手段，造成实际执法能力不足，这是我国环境执法面临的突出问题。如果检察机关以民事诉讼的原告介入，则可以大大提高环境执法的效果。最近的典型案例足2009年2月江西新余市检察院提起的仙女湖污染案(以下简称“江西仙女湖案”)。

该案所涉仙女湖是新余市重要的饮用水源地。被告有两个：仙女湖度假山庄和梅花鹿养殖公司。两被告均位于新余市仙女湖中的一座岛屿上，具体位置在饮用水水源二级保护区范围内。度假山庄产生的生活污染物流经化粪池后末作处理直接排放进仙女湖。梅花鹿养殖厂产生的粪便经排污沟，也直接排入仙女湖。根据监测，山庄和鹿场均系超标排污，严币影响取水口的水质。

仙女湖景区管理部门及环保部门多次要求两被告进行繁治，并于2008年6月责令拆除养鹿场，但被告并未采取任何行动。2008年8月，新余市检察院介入，通过联合新余市环保部门现场取样检验，获得了被告违法的充分证据。2008年10月底，经新余市检察院指定，新余市渝水区检察院代表国家提起诉讼，要求两名被告承担特殊侵权责任，停止向仙女湖水体排放污染物，立即拆除鹿场，以消除对新余市市民健康侵害的危险。2009年2月，双方达成调解协议，被告承诺在3月6日前实现污水“零排放”，并搬迁养鹿场。

检察机关足否具有原告资格存存很多争论，但“江西仙女湖案”的关键是检察机关的介入是否必要。该案中，被告接到环境执法机关责令拆除养鹿场的行政处罚后，既不提起行政诉讼，也不执行，这是环境执法缺乏权威和威慑力的典型体现。但是，环境执法机关并非没有叮以援用的法律工具，即申请法院强制执行。可是，不同法院对此类案件的态度和执行力度各不相同，取决于多种因素，包括环境执法机关同法院的业务合作关系，甚至相关法官的个人素养。“法院不能沦为行政机关的执法工具”是法院对此类案件的典犁态度。法院往往对此类案件实际执行严格审查标准，这造成环境执法机关申请强制执行环境处罚案件的困难，以至放弃这一执法工具。

由此可见，在某一具体案件中，检察院以提起民事诉讼的形式介入是必要的，但是从制度设计的角度而言，又是不必要。为了提高环境执法机关的执法能力，除了探讨赋予其强制执行权之外，还需要加强法院的人力资源配置，充分利用中请法院强制执行制度，而非以诉讼的方式山检察机关盲日介入。

损害救济支持型

当环境污染造成公民健康和财产损害时，受害者往往无法通过诉讼获得赔偿，检察机关介入一般能够取得及时救济环境损害的效果，典型案例是2008年湖南望城的“花扎街村案”。

被告系长沙一家水泥生产公司，其产生的灰尘、振动和噪音，给附近花扎街村村民的农作物、房屋和健康造成严重损害。2007年12月30日上午，部分村民因向被告索要“灰尘费”未果，打碎被告所有的价值：3600元的花瓶，导致望城县公安局以“涉嫌故意毁坏财物罪”市案侦查。2008年4月28日，望城县人民检察院依法作出不起诉决定。同时，在长沙市检察院的支持下，望城县检察院于2008年5月21日存望城县法院提起了民事诉讼，要求“判令被告停止噪声、振动和空气污染侵害，改进设备，达到环保要求；南被告承担全部诉讼费”。在法院调解卜，望城县检察院和该污染企业达成和解协议。协议规定，该企业对花扎街村的49户村民，包括因灰尘、振动、噪声污染带来环境问题，予以每年补偿62538元。

尽管该案实现了个案公正，但却违反了不告不理的民事诉讼原则。尽管检察院对民事审判活动有权监督，但主要表现为对民事案件的抗诉。可是，该案并非民事抗诉案件。可见，根据《民事诉讼法》，检察院不是适格原告。那么，根据《检察院组织法》的原则规定，检察院是法律监督机关，但也未明确检察院是否可以作为民事案件的原告。因此，从职权角度，也不能简单将检察院的认定原告适格。该案中村民的财产权和健康权的确受到了侵害。在受害者既没有提起诉讼，也没有委托的情况下，检察院自行提起民事诉讼，即是在没有民事诉讼真止原告的情形下，要求被告承担民事责任，对被告权利的侵犯是显而易见的。

当然，这涉及一个实际问题，即污染受害者的实际诉讼能力。存环境侵权诉讼中，尽管被告就因果关系和免责事由承担举证责任，可是，污染受害者仍然需要就损害和被告的加害行为举证。证明损害需要确定损害的种类、范围、数额，证明加害行为的存在需要证明被告确实有排污行为，且污染物到达了原告的财产所在的地理位置，或污染物同原告的健康关联。在缺乏专业技能的情形下，这是原告沉重的举证负担。如果没有专家和律师提供专业鉴定和法律服务，同具备专业技能和相对经济优势的污染企业相比，污染受害者处于明显的劣势，这增加了通过污染损害赔偿诉讼，维护其合法利益的难度。

可是，这并不能说明公权力机关主动提起侵权诉讼的合理性，只能通过建立专门制度，解决这一实际问题。

国家损害索赔型

当环境资源本身受到污染损害时，作为所有人的国家应当享有民法上的救济权利，要求责任者给予赔偿，典型案例是海珠区检察院在广州海事法院就广州海珠区石榴岗河污染提起的侵权诉讼(以下简称“广州石榴岗河案”)。

该案被告是一家洗水厂，从事牛仔布的定色、砂洗，通过暗沟排放大量污水进入石榴岗河，造成该河水质严重恶化，并散发恶臭。经过当地居民举报，海珠区检察院和环境保护局进行联合调查，取得了被告无许可长期超标排放污水的证据。2008年7月29 日，海珠区检察院在广州海事法院提起民事诉讼，要求判令被告立即停止违法排放污水，并赔偿污水直接排放石榴岗河所造成的环境影响经济损失11万余元。2008年12月9日，广州海事法院作出一审判决，支持了原告全部诉讼请求。由于原告是代表国家提起诉讼，因此判令原告受偿的款项上交国库，用于治理石榴岗河的污染。

当国有环境资源受到损害，只有《海洋环境保护法》 (1999年)明确授权，行使海洋环境监督管理权的部门有权代表围家对责任者提出损害赔偿要求。目前，广州海事法院和天津海事法院已经确认相应政府部门的诉讼资格。

可是，在海洋污染之外的领域，并末如此明确授权。因此，“广东石榴岗河案”无疑具有制度创新意义。这既体现当前我国环境保护的制度需求，也符合理论规范。因此，通过立法确认公权机关这一诉权，时机已经成熟。值得讨论是赋予哪个机关原告资格，环境保护部门具有环境科学的专业优势，检察机关则具有诉讼优势。因此，可以探索联合原告的模式。

总结

总结各类环境公益诉讼案件可以发现，不同类型的诉讼具有各同相的功能。“贵州红枫湖案”中，原告停止侵害的诉讼请求替代了行政执法，反映了环境执法机关无法跨区域环境执法的体制弊端。“汀西仙女湖案”则克服了法院缺乏受理非诉强制执行案件意愿的实际问题。“湖南花扎街村案”则支持了环境受害者维权能力。尽管这些环境公益诉讼取得了解决个案的效果，暂时克服了基层法院和地方环境执法部门缺乏执法意愿和执法能力的力的问题。可是，环境行政执法仍然是环境法律实施的主导力量，环境公益诉讼应当发挥行政执法不具有的功能，弥补执政执法的漏洞，而非取代行政执法。否则，只能导致制度功能上的本末倒置，无法取得预期的环境法律实施效果。

当然，各种环境公益诉讼出现的背景是环境执法效果欠佳，但这应当以改革环境执法体制的方式进行，环境公益诉讼应该发挥现有环境法律制度的补充和创新功能。其中“广东石榴岗河案”既反映了环境法律实施的需要，也补允了相关立法的空白，具有制度创新功能，开启了完善环境公益诉讼制度的清晰方向。