神木县环境行政处罚案

[案情] 2004年10月10日早晨，神木县城区饮用水出现了焦油味，部分居民饮用后出现头晕、恶心、呕吐等症状。10月12日，神木县自来水公司将污染水排放到窟野河，造成窟野河下游再度污染。10月13日，榆林市环保等部门发现神木县燕家塔龙华煤化工有限责任公司的储藏罐在排放焦油。据调查，由于这家公司职工季某、蒋某、沈某3人将储藏罐上的1个器件拆走，使得含酚的废油流入乌兰木伦河，污染水流经窟野河后，经渗渠渗入到水井，最后到达自来水供应终端家庭。11月26日，榆林市环保局决定对龙华煤化工有限责任公司处以15万元的罚款；神木县卫生局决定对县自来水公司处以5 O()0元罚款；神木县公安局决定对直接责任人季某、蒋某、沈某3人立案查处。神木县监察部门将按有关程序对龙华煤化工[B]有限责任公司和神木县自来水公司的有关责任人进行严肃处理。

[法律分析][/B]

1．环境行政处罚的概念 环境行政处罚是指环境保护监督管理部门对违反环境法而破坏或者污染环境，但又不够刑事惩罚的单位或者个人实施的一种行政惩罚措施。 “环境保护监督管理部门”是指《环境保护法》第7条所规定的县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境保护监督管理权的部门。其中，对环境污染防治实行监督管理的有海洋、海事、港监、公安、交通、铁道、民航管理部门；对自然资源保护实施监督管理的有县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、渔业、水利行政主管部门。根据《环境保护法》第39条第2款的规定，在某些环境违法行为中，县级以上人民政府也行使环境行政处罚权。例如，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，可由作出限期治理决定的人民政府责令其停业、关闭。 从上述定义可知，受到环境行政处罚的行为，是属于违反环境法中的行政规范的行为，而不是属于违反环境保护法中的刑事规范，即“不够刑事惩罚”的行为，就是说，与犯罪行为相比较，环境行政处罚是对违法情节或者危害后果较轻的行为实施，但是，如果情节或者后果较重，其行为具备了犯罪构成的诸要件，则必须由司法机关追究其刑事责任，而“不得以行政处罚代替刑事处罚”。 从上述定义还可知，环境行政处罚的对象是实施了破坏或者污染环境的行为，而违反了环境法的单位和个人，但不应包括正在履行环境保护公职的国家机关、企业事业单位中的工作人员。因为，根据环境法的规定，这些工作人员造成环境破坏或者污染事故，情节较重的，将受到行政处分，而不是环境行政处罚。

2．环境行政处罚的特点 指环境行政处罚与其他法律制裁或者其他具体行政行为的不同点，即环境行政处罚所固有的属性，它们是： (1)环境行政处罚的主体是国家特定的行政机关和法律、法规授权的组织。“特定的行政机关”是指在环境保护领域中依法享有环境行政处罚权的行政机关，而不是任何国家行政机关，更不是任何国家机关(如权力机关、审判机关等)；享有环境保护行政处罚权的行政机关也只能在法定监督管理范围内实施环境行政处罚，否则，就是违法，其环境行政处罚决定无效。《行政处罚法》规定，环境保护监督管理机关可以依据法律、法规或者规章的规定，授权给具有管理公共事务职能的组织，或者委托给符合法定条件的组织实施行政处罚权，被授权或者受委托的组织必须在法定范围内实施行政处罚，否则属于违法。我国环境保护法中尚未设置有关授权的条款，但“委托”则在《环境监理工作暂行办法》中早已有规定，国家环境保护总局于1999年5月31日《关于委托环境监理机构实施行政处罚有关问题的复函》中，也重申了环境保护行政主管部门可以委托符合法定条件的组织行使环境行政处罚权。受委托的环境监督管理机构只能依委托机关即环境保护行政主管部门的名义作出环境行政处罚，否则也属于违法。 (2)环境行政处罚的对象是相对人中的违法者。即因破坏或者污染环境而违反了环境法应受到环境行政处罚的单位或者个人，他们与监督管理部门之间存在着被监督管理与监督管理的行政法律关系。民事争议的对象是平等民事法律关系主体的一方。环境行政处罚对象与民事对象的这种不同，决定了对环境行政处罚决定不服与对民事争议调解处理不成向人民法院起诉程序上的区别，前者属于解决行政机关与相对人行政争议的行政诉讼，后者属于解决平等当事人民事纠纷的民事诉讼。 (3)环境行政处罚的性质是行政制裁。它不仅与民事制裁、刑事制裁的性担环境行政责任的单位和个人；其他具体行政行为的对象并不具备违法性的相对人，他们只有在不履行法定义务(如不按时缴纳排污费)或者实施了法律所禁止的行为(如在申报登记中弄虚作假、拒绝环境保护部门现场检查等)而成为违法者时，才成为环境行政处罚的对象。③内容不同。环境行政处罚的形式包括警告、罚款等；其他具体行政行为除前面列举之外，还包括接受申报登记、发放排污或者采伐许可证、申请强制执行等。④程序不同。环境行政处罚依照《行政处罚法》和各行政部门发布的行政规章(如国家环境保护总局发布的《环境保护行政处罚办法》等)，这种程序一般比较严格；其他具体行政行为则依照有关的行政法规、规章规定的程序。如《建设项目环境保护管理条例》、《取水许可制度实施办法》、《征收排污费暂行办法》等规定的程序。⑤时效不同。不服环境行政处罚决定和不服其他具体行政行为，都可以向人民法院提起行政诉讼，但前者的时效一般为15天，后者一般为3个月。 (4)环境行政处罚是行政机关单方性强制性行为。环境行政处罚是环境保护监督管理部门对于承担环境行政责任者给予惩罚的单方行动，不依相对人的意志为转移。倘若当事人不履行处罚决定，又不申请复议，也不向人民法院起诉，行政机关可在时效期限内申请人民法院强制其履行。这与环境污染民事赔偿纠纷的调解处理不同，后者经行政部门调解，当事人可凭自己的意愿达成协议，如果调解不成或者达成调解协议之后一方不履行，行政机关无权向人民法院申请强制执行。 (5)环境行政处罚具有时效性，环境保护领域中行政处罚的时效，是指环境保护监督管理部门对承担环境行政责任者给予行政处罚的有效期限。超过此期限，则不得给予环境行政处罚。《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。 从上述规定可知，环境保护监督管理部门在2年内未发现违法行为，超过此期限之后无论何时发现，均不得给予行政处罚；法律另有规定的除外。其中的“行为有连续或者继续状态”，是指行为人连续实施同一违法行为，例如排污单位擅自拆除或者闲置水污染物防治设施并连续超过规定标准排放污染物的，这种行为便属于“连续”或者“继续”状态，对其环境行政处罚时效的计算，应从其最后一次超标排污行为起算。 法律关于环境行政处罚时效的设置，体现了行政执法的严肃性，它要求行政机关提高责任心，认真行使环境保护监督管理权，及时发现并依法对违法者实施环境行政处罚；对违法者企图逃避环境行政处罚的侥幸心理也是一种警诫。只要未超过此期限而被查获的，就一定要受到环境行政处罚；该项规定也体现了处罚与教育相结合原则，只要违法者未继续违法，知错就改，而以前的违法行为又超过处罚时效期限，就可不必给予环境行政处罚。 从上述规定还可知，环境行政处罚的时效是我国环境行政处罚领域中一项新规定，这与《民法通则》和《刑法》关于时效的规定不同，具有自身的特点。此外，环境行政处罚还具有行政制裁的共同特点。