石某不服合浦县渔政管理站没收其真鲷鱼苗行政处罚决定案*

[案情介绍] 1997年2月25日上午，广西壮族自治区合浦县渔政管理站(下称“合浦渔 政站”)的渔政人员驾驶022号渔政船到海上执行检查任务，驶至北海市铁山港 区营盘港口海面时，发现石某在港口灯标东南方约．1海里处设鱼排收购真鲷鱼 苗，即登排进行检查。经现场检查，石某的鱼排上共有12网箱约24万尾真鲷鱼 苗，对石某进行询问，填写了现场笔录，当场作了现场检查笔录。当渔政人员要 石某出示有关证件时，石某仅出示了1997年2月18日领取的W00000049号收 购2万真鲷鱼苗的“海洋经济鱼类苗种收购特许证”。同日，合浦渔政站以无证 收购真鲷鱼苗22万尾为由，作出(1997)合渔政罚字第151号渔业行政处罚决 定，没收石某无证收购的真鲷鱼苗22万尾，于26日凌晨派员执行了该处罚决 定。 [案件结果] 石某不服，认为其收购真鲷苗种经北海渔政站营盘分站监督和登记，不属违 法，以合浦渔政站对其进行处罚超越职权、违反法定程序等事项为由，向北海市 中级人民法院提起行政诉讼，北海市中院于1997年4月30日作出撤销合浦渔政 站(1997)合渔政罚字第151号渔业行政处罚决定，并由合浦渔政站赔偿石某 264 000元的损失。合浦渔政站不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。广 西壮族自治区高级人民法院经审理，于1997年7月28日作出撒销一审法院判 决，维持合浦渔政站(1997)合渔政罚字151号渔政处罚决定的判决。(注：庭 审中，石某出示了两张“收购苗种登记表”，表中记载了他收购真鲷鱼苗的时间、 数量，营盘渔政站的渔政员林某在表上签了名，北海市渔政站在表上盖了章；以 及1995年4月10日北海市人民政府办公室《关于营盘渔政分站、渔监站分别划 [基础知识] 本案涉及行政违法的认定，即石某超额收购真鲷鱼苗的行为是否构成行政违 法。所谓行政违法，是指行政法律关系当事人违反行政法律规范，侵害法律保护 的行政关系而尚未构成犯罪的行为，包括行政主体的行政违法行为、公务员的行 政违法行为和行政相对方的行政违法行为三个方面。就行政相对方的行政违法行 为而言，行政违法是行政处罚的前提，行政处罚是行政违法引起的法律后果。例 如，公民违反渔业行政管理秩序，渔业行政主管部门应当依照《中华人民共和国 渔业法》(以下简称“《渔业法》”)及相关条例对该公民给予相当的行政处罚。 本案也涉及行政处罚的管辖权问题，即广西壮族自治区合浦县渔政管理站对 石某在北海市铁山港区营盘港口无证收购真鲷鱼苗的行为是否具有行政处罚的管 辖权。所谓行政处罚的管辖，是关于行政机关处理行政处罚案件权限划分的制 度’，它对于及时处理行政处罚案件，防止和解决行政机关之间权限冲突具有重要 作用。同时，作出行政处罚决定的机关是否对行政违法行为具有管辖权，也决定 着该行政处罚的效力问题。 另外，本案还涉及合浦渔政站的行处罚行为是否违反法定程序，所谓违反 法定程序，是指行政机关实施的具体行政行为违反了法律、法规规定的方式、方 法和步骤等。 归市渔政、渔监管理的批复》(以下简称 们北海市政府批复》”)。) [基础知识] 本案涉及行政违法的认定，即石某超额收购真鲷鱼苗的行为是否构成行政违 法。所谓行政违法，是指行政法律关系当事人违反行政法律规范，侵害法律保护 的行政关系而尚未构成犯罪的行为，包括行政主体的行政违法行为、公务员的行 政违法行为和行政相对方的行政违法行为三个方面。就行政相对方的行政违法行 为而言，行政违法是行政处罚的前提，行政处罚是行政违法引起的法律后果。例 如，公民违反渔业行政管理秩序，渔业行政主管部门应当依照《中华人民共和国 渔业法》(以下简称“《渔业法》”)及相关条例对该公民给予相当的行政处罚。 本案也涉及行政处罚的管辖权问题，即广西壮族自治区合浦县渔政管理站对 石某在北海市铁山港区营盘港口无证收购真鲷鱼苗的行为是否具有行政处罚的管 辖权。所谓行政处罚的管辖，是关于行政机关处理行政处罚案件权限划分的制 度，它对于及时处理行政处罚案件，防止和解决行政机关之间权限冲突具有重要 作用。同时，作出行政处罚决定的机关是否对行政违法行为具有管辖权，也决定 着该行政处罚的效力问题。 另外，本案还涉及合浦渔政站的行政处罚行为是否违反法定程序。所谓违反 法定程序，是指行政机关实施的具体行政行为违反了法律、法规规定的方式、方 法和步骤等。

[争点与评析] 这是一起典型的行政诉讼案件，对于该案，北海市中级人民法院和广西壮族 自治区高级人民法院针对广西壮族自治区合浦县渔政管理站的行政处罚决定书， 作出了截然相反的判决。显然，律师和法官，首先面对并必须解决的问题是，石 某收购真鲷鱼苗的行为是否构成行政违法，以及合浦渔政站对石某超额收购真鲷 鱼苗的行为是否具有行政处罚的管辖权，即合浦渔政站之行政处罚行为是否超越 法定职责权限。就程序而言，还要对作出该行政处罚决定的程序的合法性进行审 查。

1．行政违法的认定 行政违法是行政处罚的前提。《行政处罚法》第3条规定：“公民、法人或者 其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不 遵守法定程序的，行政处罚无效。”《中华人民共和国渔业法实施细则》第24条 规定：“因养殖或者其他特殊需要，捕捞鳗鲡、鲥鱼、中华绒螯蟹、真鲷、石斑 鱼等有重要经济价值的水生动物苗种或者禁捕的怀卵亲体的，必须经国务院渔业 行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批准，并领取 专项许可证件，方可在指定区域和时间内，按照批准限额捕捞。捕捞其他有重要 经济价值的水生动物苗种的批准权，由省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主 管部门规定。”《广西壮族自治区渔业管理实施办法》第41条规定：“因养殖、科 研或其他特殊需要，采捕具有重要经济价值的水生动物苗种和各种养殖对虾亲体 的，须经自治区渔政监督管理机构批准。实行凭证捕捞、收购、运输、出口和调 拨。”广西壮族自治区水产局根据《广西壮族自治区渔业管理实施办法》授权制 定的《海洋重要经济鱼类苗种管理的通知》第1条、第2条规定：“因养殖、科 研或其他特殊需要，捕捞、收购、运输真鲷鱼苗的，必须经自治区渔政监督管理 机构批准，领取《捕捞特许证》、《收购特许证》、《运输特许证》后方可进行。” 根据我国渔业法律法规相关规定，凡经渔业行政主管机关批准，领取收购特许 证，并在指定的时间、地点内按批准的限额进行收购，就是合法的；否则就是违 法的。 在本案中，石某超额收购真鲷鱼苗，既未经有权的渔业行政主管机关批准， 也没有领取收购特许证，更没有交纳渔业资源费，其行为明显违法。石某出示的 “收购苗种登记表”，不具有法律性质，且其内容明显违反法律、法规的规定，不 能作为判断原告行为合法的依据。石某持有的“收购苗种登记表”，虽有北海市 渔政站盖章和渔政人员签名，但因认可的机关级别低，缺乏应有的效力，且渔业 法律、法规并没有未经有关机关认可，可以先收购后领证的例外规定。因此，石 某持有的“收购苗种登记表”，不能代替主管机关的批准，不能说明其行为的合 法性。综上所述，原告超额收购真鲷鱼苗的行为明显违法，应承担行政违法责 任，即受到渔业行政主管部门的行政处罚。

2．行政处罚的管辖权 《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方 人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。” 前一句话，对行政处罚的管辖权作了级别管辖和地域管辖的一般性规定；后一句 话，对行政处罚之管辖权作了例外规定。 在本案审理中，石某出示了1995年4月10日北海市人民政府办公室《关于 营盘渔政分站、渔监站分别划归市渔政、渔监管理的批复》(以下简称“北海市政府批复》”)。据此认为，营盘渔政分站已由合浦县渔政站管理划归北海市渔政 站管理，原告收购真鲷鱼苗的鱼排设在营盘港，属北海渔政站管辖，被告到不屑 自己管辖海域实施没收原告的真鲷鱼苗的行为，超越了管辖权。这种理由是不能 成立的。根据《中华人民共和国渔业法实施细则》第3条的规定，对于我国海洋 渔业的监督管理，是以“机动渔船底拖网禁渔区线”进行划分的。“机动渔船底 拖网禁渔区线”外侧的渔业，由国务院渔业行政主管部门及其所属的海区渔政管 理机构监督管理；“机动渔船底拖网禁渔区线”内侧的渔业，除国家另有规定的 外，由毗邻海域的省、直辖市、自治区人民政府渔业行政主管部门监督管理。第 4条规定：“‘机动渔船底拖网禁渔区线’内侧海域的渔业，由有关省、自治区、 直辖市人民政府渔业行政主管部门协商划定监督管理范围；划定监督管理范围有 困难的，可划叠区或者共管区管理，必要时由国务院渔业行政主管部门决定。” 在本案中，石某收购真鲷鱼苗的鱼排设在营盘港口灯标东南方1海里处的海 域，处于“机动渔船底拖网禁渔区线”内侧，其海域的渔业属广西壮族自治区渔 业行政主管部门管辖，但自治区渔业行政主管部门对该海域的渔政工作的管辖范 围从未进行过具体划分。《i匕海市政府批复》只是明确营盘渔政分站的行政隶属 关系，并未涉及营盘港口外海域渔业管辖权的划分，该海域的渔业监督管理工作 处于不明确状态。对于发生在管辖权不明海域的违法行为由谁查处的问题，农业 部《渔业行政处罚程序规定》第6条规定：渔业行政处罚“有下列情况之一的， 适用谁查获，谁处理的原则：(一)违法行为发生在共管区、叠区的；(二)违法 行为发生在管辖权不明确或有争议的水域的；(三)违法行为发生地与查获地不 一致的”。而且，广西壮族自治区渔业行政主管部门在行使其渔业行政监督管理 职能时，也是采取渔港内违规由当地渔政机构处理，渔港外违规则适用“谁查 获，谁处理”的原则。综上所述，无论是从渔业法律、法规规定看，还是从广西 的习惯做法看，合浦县渔政站对石某无证收购真鲷鱼苗的行为进行处罚是正确 的，并未超越职权。

3．行政处罚的决定程序 《行政处罚法》规定了适用于各种行政处罚决定程序的两项一般规则。 (1)必须首先查明违法事实才能给予行政处罚；有违法事实，但事实不清尚 有疑义的，不得给予行政处罚。所谓违法事实是指客观存在的违法行为诸情况的 总和。查清违法事实，是处罚决定程序的中心内容，也是处罚决定合法有效的必 要条件。 (2)当事人程序权利。当事人的程序权利主要是指了解权、陈述和申辩权、 听证权和其他权利。溪南镇鼻仔头村沙滩上，渔船因搁靠造成一定损坏。当时，原告陈甲、陈乙不在现 场，处罚决定书由陈丙签收；被告霞浦县渔政管理站对船上的用具等未进行清点并 开列清单。陈甲、陈乙不服霞浦县渔政管理站的行政处罚决定，于1991年7月25 日向霞浦县人民法院提起诉讼。 [重点提示] 陈甲、陈乙无证捕捞事实是否存在，是否属行政违法?霞浦县渔政管理站的 海上执勤人员执法程序是否合法? ① 案情来源于最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选——行政卷(下)》 1375页，北京，中国法制出版社，2002。