天等屯农业经济合作社不服天等县政府征用土地补偿费批复案 [问题提示] 是否所有的批复文件都是抽象行政行为? [案情] 原告：天等县天等镇丽川村天等屯农业经济合作社 法定代表人：农开腾，主任。 被告：天等县人民政府。 法定代表人：凌志勇，县长。 第三人：天等县制药厂。 法定代表人：李瑞三，厂长。 1992年9月至1993年2月，原告与第三人因征地“三费” (即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费)问题，经多次协商 没有达成协议。1993年2月12日，天等县土管局、物价局共同 向县政府提出请示报告。同年2月16日，天等县人民政府作出 天政发(1993)X号《关于同意县土管局、物价局{关于县制药 厂支付征地三费计算办法的请示)的批复》：确认天等县制药厂 13万箱咳特灵胶囊扩建项目征用天等屯经联社土地17．12亩，其 中玉米畲地15．533亩，菜地1．787亩。补偿标准是：①玉米畲地 补偿费按年产值的四倍计，安置补助费按年产值的三倍计，青苗 补偿费按一造计，合计为99220．73元；②菜地补偿费以年值的 五倍计，安置补助费按年产值的三倍计，青苗补助费按一造计， 合计为23325．11元。总计补偿“三费”122545．84元。原告认为 该批复违法；向天等县人民法院起诉。 原告诉称：天等县制药厂因扩建工程，需征用原告的土地， 双方曾协商达成支付每亩地补偿费、安置补助费、青苗补助费 1．6万元的协议，只因制药厂资金尚未到位，所以没有在协议上 签字。在此情况下，被告作出天政发(1993)X号文，其程序和 内容均不合法。请求法院撤销该文，再由原告与第三人依法办理 征地手续。其主要事实根据是： ①原告与第三人原已达成协议，每亩支付“三费”1．6万 元，因第三人称资金尚未到位，故各方代表没有在征地协议书上 签字盖章； ②征用土地面积实际有17．664亩，而天政发(1993)X号 文认定是17．12亩，单方测量不可信； ③被征用的土地三年来有的种青菜、黄豆、生姜、玉米，被 告仅以最低产值的玉米来计算，不是实事求是； ④被告单方提出“三费”标准，没有法律依据； ⑤被告强行侵占原告的耕地，没有法律依据； ⑥被告为应诉，于1993年7月13日才将天政发(1993)X 号文件送达原告，程序和内容均违法。 被告辩称：①制药厂与天等屯从未达成协议。在多次协商过 程中，县土管局曾草拟过几份《征地协议书》供双方参考，然而 天等屯代表均不同意，因而无人在协议书上签字盖章。1992年7月20日及9月16日，制药厂扩建项目资金已分两次共到位125 万元，怎能说资金未到位呢? ②根据《广西壮族自治区土地管理实施办法》 (1992年修： 正)第三十二条规定：“土地补偿费、青苗补偿费、地面附着物 补偿费和安置补助费，必须经市、县人民政府土地管理部门按照 法律的有关规定统一计算核实后，由用地单位支付给被征地单 位。征地时计算产值的各种农产品的单价，由市、县人民政府土 地管理部门提出方案，报市、县人民政府批准。”县政府的〈批 复》完全是按这一法律规定的程序作出的，因此程序合法； ③县政府(批复》规定的“三费”补偿额是法律规定幅度内— 的最高额，其内容是合法的。 ④《中华人民共和国土地管理法)第二十三条第二款明确规 定：“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得 阻挠。”然而，天等屯以拒绝签订征地协议书、拒绝办理征地手 续为手段，阻挠国家建设征地，阻挠制药厂依法使用被征的土 地，属于违法行为。制药厂是在地区批准征用之后才使用被征土 地，而且在使用被征土地之前，已依法将“三费”转入天等镇经 管站天等屯的户头。因此，制药厂平整建设场地的行为是依法使， 用被征土地的行为。 第三人述称：原告与第三人就征用土地问题曾多次协商，但 因原告提出的“三费”额超过标准，双方没有签字盖章，没有达 成协议。 [审判] (一)一审情况 天等县人民法院经审理查明：第三人天等县制药厂扩建咳特 灵胶囊车间项目，经南宁地区计划委员会和国家原材料投资公司 批准，工程项目用地经南宁地区行署批准为17．664亩，其中有 一处畲地0．544亩属于和平街，而上级地区审批时误列入天等屯 的面积，实际上天等屯被征用的土地为17．12亩。对征地“三 费”问题，自1992年9月以来，被告多次组织原告与第三人协 商，均没有达成协议。其中一次是1992年9月24日，在县政府 召开有关人员会议，拟以征用前3年平均亩产甘蔗8吨计，因原 告不同意，协商不成；一次于1993年2月4日，被告在天等镇 政府召开有关人员会议，被告认为被征用原告的是旱地，上次提 出每亩以8吨甘蔗产值计过高，改为每亩以7吨甘蔗产值计算， 原告又提出有4亩多过去是水田，结果也协商不成。1993年2月 12日，天等县土地局、物价局共同向县政府提出《关于县制药 厂支付征地三费计算办法的请示)，同年2月16日，天等县政府 作出天政发(1993)X号批复，同意土地局、物价局的请示， 即：①玉米畲地按年产值的四倍补偿，征用15．333亩的补偿费 为36921．86元，安置补助费按应安置人口平均占有耕地的三倍 计算，为57683．64元，青苗补偿费按一造计算，为4615．23元； ②菜地按年产值的五倍补偿，征用1．787亩，补偿费为10275．25 元，安置补助费按应安置人口平均占有耕地的三倍计算，为 12844．35元，青苗补偿费按一造计算为205．51元。玉米畲地和 菜地的“三费”合计为122545．84元。1993年3月1日，天等县 政府作出天政发(1993)四号《关于县制药厂扩建工程征用土地 的通知)和天政发(1993)30号(关于城乡建设用地统一征用若 干问题的通知)，限天等屯经联社在1993年3月5日前到县土地 局办理有关征地手续，逾期不办理的，县制药厂可以破土动工。 同年3月9日，县政府再次通知原告办理征地手续，原告仍未去 办理。1993年4月3日，南宁地区行政公署作出南署函(1993) 43号(关于天等县制药厂征用土地的批复》，据此，天等县政府 再次要求原告于同年4月10日前办理有关征地手续，原告表示 被征用的土地不按甘蔗产值计算，就不办理手续。1993年4月9日，天等县制药厂将“三费”款132720．07元(比县政府(1993） 22号文批复同意的“三费”款多付10174．23元)通过县建设银 行转账汇人天等镇政府农业合作社经济经营管理站，由该站转入 原告在镇经营管理站开立的存款账户，但镇经管站财会人员以没 有协议书为由，拒绝把此款转人原告户头。1993年4月11日， 天等镇政府即组织有关人员对征用土地进行平整，铲玉米青苗。 原告不服，向天等县法院起诉。天等县法院经审查认为，被告对 “三费”没有作出强制性补偿决定，为此，裁定不予受理。原告 不服，提起上诉。经南宁地区中级法院审理，认为原告的起诉； 符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第(八)项的规 定，裁定撤销一审裁定，由一审立案受理。 上述事实，有下列证据证明： (1)南宁地区行政公署南署函(1993)43号< 关于天等县制 药厂征用土地的批复)。 (2)天等县建委对征用土地面积勘验鉴定。 (3)天等县土管局副局长李生民、天等镇镇长何洪志、丽川 村党支书赵红秀等人证实协商不成的证言。 (4)天等县政府关于征用土地的有关文件和县政府办公室关： 于催办征用手续的通知。 (5)天等县制药厂1993年4月9日通过县建行转账支票的 存根联。 (6)天等镇政府提供天等屯经联社三年来玉米产量的数据。 一审法院认为： (1)天等县制药厂咳特灵胶囊扩建工程是国家扶贫项目，经 上级有关部门批准，工程用地按照有关规定上报，经南宁地区行 政公署审批，土地的征用是合法的。 — (2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第 (二)项规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地 申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以 及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人 民政府批准。’’本案被告多次组织原告和第三人以及有关单位进 行协商，均没有达成协议，致使工程一拖再拖，县政府有权依法 决定补偿方案。 (3)天等县政府天政发(1993)翅号批复同意所征用的旱地 以两造玉米年产700公斤的产值计算，已超过该地被征用前3年 平均年产值，并已考虑和照顾到部分农户收获玉米后又种一些青 菜等的经济收入在内了。天等屯经联社3年平均亩产玉米为 334．89公斤。 (4)被告依据有关法律、法规作出的征地通知和征地补偿费 的批复是合法的，原告以达不成协议为由不履行法定义务是不对 的。 一审法院依据《中华人民共和国土地管理法)第二十三条、 第二十七条、第二十八条、《广西壮族自治区土地管理实施办法》 第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一) 项的规定，作出如下判决： 维持天等县人民政府1993年2月16日天政发(1993)x号 文《关于同意土地局、物价局<关于县制药厂支付征地三费计算 办法的请示)的批复》。 案件受理费6318．8元，由原告负担o (二)二审情况 上诉人(原审原告)天等屯经联社诉称：(1)一审认定原告 与第三人对征地“三费”问题没有达成协议，这与事实不符。事 实上，1992年9月21日，双方已达成协议，只因当时第三人称 资金没有到位，没有盖章罢了。(2)在第三人盖章之前，县政府 凭借行政权力，单方撕毁上诉人与第三人达成的协议，县政府的 行政干预显然属于越权。(3)本案中征地单位是第三人，被征地单位是上诉人，双方约定的每亩补偿1．6万元的“三费”额度没 有超出法律规定的范围，不存在县政府直接与上诉人协商征地 “三费”额度问题。(4)根据(中华人民共和国土地管理法》第 二条、第二十三条、第二十七条、第二十八条、(广西壮族自治 区土地管理实施办法》第二十四条、第二十九条规定，征用土地 必须经过“商定”程序，县政府(1993)x号文程序不合法，一 审仍予维持，于法有悖。请求撤销原判，撤销被上诉人不合法的 具体行政行为，支持上诉人在一审提出的诉讼请求。 被上诉人(原审被告)天等县人民政府辩称：(1)天等县土 地管理局依照《广西壮族自治区土地管理实施办法》第二十四条 之规定，多次组织征地单位(制药厂)与被征地单位(天等屯) 协商征用土地，均不能达成协议。1992年9月24日晚在天等屯 协商时，有部分群众提出不同意征用；有部分群众提出可以征 用，但每亩要赔偿2．3万元以上，由于天等屯群众意见不一，当 晚也无法达成征地协议。(2)上诉人与第三人从未达成协议，因 此不存在县政府撕毁协议的行为。(3)制药厂扩建项目是国家对 天等县的扶贫项目，县政府不能放手不管。为此，县政府成立了 “天等县制药厂扩建工程指挥部”协助制药厂领导扩建工作。由 于多次协商均未能达成协议，县政府多次要求上诉人到县土管局 办理征地手续，可是，上诉人均置之不理。土地管理法明确规 定，国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻 挠。上诉人阻挠国家建设征地，属于违法行为，致使制药厂蒙受 了巨大的经济损失。(4)制药厂征用天等屯17．12亩土地的“三 费”补偿额均是《自治区土地管理实施办法)第二十九条规定幅 度内的最高额，是符合法律规定的。一审法院判决正确。 被上诉人天等制药厂(原审第三人)述称：1992年9月24 日并没有协商给上诉人征地“三费”每亩1．6万元之事，因制药 厂扩建工程是国家计划内项目，用不着我厂讨价还价，一切由土 地局按法律规定执行。上诉人提出因第三人资金未到，各方代表 没有签字盖章，事实上当时扩建项目资金已到位一百多万。 南宁地区中级人民法院经审理查明：1992年8月30日，第 三人经批准扩建咳特灵胶囊车间项目后，即向县土地局申请征用 天等屯土地17．12亩。同年9月24日，被上诉人召集上诉人与 第三人共同协商征地事实，草拟以征用前3年平均亩产甘蔗8 吨，每吨按县糖厂综合价144．66元，每亩年产值1157．28元，平 均每亩“三费” (即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费) 14649．95元，但上诉人认为补偿数额低，不同意签字。1993年2 月4日双方再次协商仍不能达成协议。同年2月16日，被上诉 人作出天政发(1993)22号文，同意县土地局、物价局《关于县 制药厂支付征地三费计算办法的请示》，并将县制药厂征用土地 报告报南宁地区行政公署批准。同年3月1日，被上诉人又作出 (1993)29号(关于县制药厂扩建工程征用土地的通知》和 (1993)30号(关于城乡建设用地实行统一征用若干问题的通 知》，并多次通知上诉人到县土地局办理有关征地手续，但上诉 人均不同意办理。同年4月9日，第三人将土地补偿三费 132720．07元(比县政府(1993)x号文规定多付10174．23元) 汇人天等镇政府农业合作社经济管理站，由该站转入上诉人的存 款户头。但经管站以没有协议为由拒绝将此款转入上诉人户头。 4月11日，被上诉人组织有关人员对征用土地进行平整时，遭 到上诉人的阻挠，之后上诉人即向原审法院起诉。 上述事实，有下列证据证明： (1)南宁地区行政公署南署函(1993)43号(关于天等县制 药厂征用土地的批复)。 (2)天等县建委对面积勘验鉴定。 (3)天等县土地局副局长李先民、天等镇镇长何洪志、丽川 村党支书赵仁秀等人有关协商不成的证言。 (4)天等县政府关于征用土地的有关文件和县政府办公室多 次催办征用手续的通知。 (5)天等县制药厂征用土地补偿费转账支票的存根联。 (6)天等镇政府提供天等屯经联社3年来玉米产量数据。 二审法院认为： 1．天等县制药厂咳特灵胶囊车间扩建工程是经上级有关部 门批准的国家扶贫项目，天等县人民政府根据(广西壮族自治区 土地管理实施办法)规定，报经南宁地区行政公署审批，土地的 征用是合法的。 2．天等县天政发(1993)22号文的征地补偿标准是根据 《广西壮族自治区土地管理实施办法》第二十九条的规定，纠正 了过去不管种什么作物，一律以甘蔗产值来计算的错误作法，实 事求是地计算补偿标准，并将补偿的标准提高到最高额度，已充 分考虑到部分农户收获玉米后又种一些青菜方面的经济收入在内 了。 3．上诉人提出有四亩多地原种过水稻，但未能提供证据证 明征用前3年是种水稻。 4．当事人均承认原拟定的协议无双方签字盖章，因而应认 定为没有达成协议。 5．上诉人要求每亩补偿“三费”1．6万元无法律依据，不予 支持。 6．一审判决维持天等县人民政府天政发(1993)22号文 《关于同意土地局、物价局(关于县制药厂支付征地三费计算办 法的请示)的批复》是正确的。 二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第 (一)项的规定，作出如下判决： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费6618．8元，其他诉讼费500元，共7118．8 元由上诉人天等屯农业经济合作社负担。 [评析] 1．本案中县政府的批复，是否属于具体行政行为?这是本 案的焦点之一。 本案中，原告与第三人因征地“三费”问题，经多次协商不 能达成协议，原告即以此拒绝办理征地手续，严重影响了国家扶 贫项目的建设。在此情况下，天等县土地管理局和物价局根据 《广西壮族自治区土地管理实施办法》的有关规定，拟定了“三 费’’方案，报县人民政府批准，县人民政府批复同意该方案。由 于这一方案是针对建设单位县制药厂和被征地单位天等屯经联社 的，直接涉及到双方的具体权利和义务，且具有强制性。根据最 高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干 问题的意见(试行)》的规定：“具体行政行为是指国家行政机关 和行政机关工作人员、法律法规授权和组织、行政机关委托的组 织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人 或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法A或 者其他组织权利义务的单方行为。”本案中县人民政府的批复当 属具体行政行为，原告不服，是可以向人民法院起诉的o 2．县政府的批复是否合法?这是本案的焦点之二。 (1)从程序上看，《广西壮族自治区土地管理实施办法》第 二十四条第(二)项规定：“县级以上地方人民政府土地管理部 门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与 被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案， 报县级以上人民政府批准。”第三十二条规定：“土地补偿费、青 苗补偿费、地面附着物补偿费和安置补助费，必须经市、县人民 政府土地管理部门按照法律的有关规定统一计算核实后，由用地 单位支付给被征地单位。征地时计算产值的各种农产品单价，由市、县人民政府土地管理部门会同物价部门提出方案，报市、县 人民政府批准。”据此，本案中在协商不成的情况下，为保证扶 贫工程的尽快建设，县土地局会同物价局提出方案，报县人民政 府批准，在程序上是符合法律和规章的规定的。 (2)从实体上看，征地的“三费”标准是合法的。《广西壮 族自治区土地管理实施办法》第二十九条规定：“征用菜地按其 被征用前3年平均年产值的五倍计算；征用旱地按其被征用前3 年平均年产值的4倍补偿；青苗补偿费按作物一造产值补偿；安 置补助费按第三十条的规定办理。”土管局、物价局的请示方案 是按规定幅度内的最高额计算，是符合规定的。二审法院依照 《行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定判决驳回上诉，维 持原判是正确的。 (编写人：朱杰勇) ．本案例摘自中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编：《中国审判案例 要览》(1994年综合本)，中国人民公安大学出版社1995年版，第1495页。