重庆通合实业有限公司不服不予受理行政复议申请决定案 [问题提示] 检举人对申请行政机关履行法定职责的检举的回复不服能 否提起行政复议? [案情] 原告：重庆通合实业有限公司(以下简称通合公司)。 被告：中华人民共和国国土资源部。 第三人：重庆通合科技情报应用研究所(以下简称通合研究： 所)。 1997年5月16日，通合研究所与重庆市渝北区城南建设开 发指挥部(以下简称城南指挥部)签订“土地出让意向协议书”， 并按协议交纳了土地综合价金54万元。之后，城南指挥部将协 议所定的土地出让给三峡外语学校。通合研究所以城南指挥部的 行为违反了(中华人民共和国土地管理法)的规定，并严重侵犯 其合法权益为由，于1999年7月3日向重庆市国土房管局提交 报告，要求重庆市国土房管局依据土地管理法的规定对城南指挥 部的行为行使土地监察的法定职责。2000年7月23日，通合公 司与通合研究所要求重庆市国土房管局对其报告依法督办处理， 给予答复。重庆市国土房管局于2000年12月20日作出回复， 告知城南指挥部不存在违反土地管理法侵害通合公司与通合研究 所及国外投资者和留学生合法权益的情况。为此，通合实业公司 和通合研究所不服，于2001年4月23日向国土资源部申请行政 复议，要求国土资源部撤销重庆市国土房管局的回复，并责成重 庆市国土房管局重新作出行政行为，履行土地监管法定职责，依 法查处城南指挥部的侵权违规行为。国土资源部于2001年5月 28日作出行政复议不予受理通知书，决定不予受理。通合公司 于2001年11月28日向北京市第一中级人民法院提起诉讼，要 求撤销国土资源部的行政复议不予受理通知书，并判决其重新作 出具体行政行为。通合研究所作为第三人参加了诉讼。 原告通合公司诉称，其因不服重庆市国土房管局对其提出的 报告作出的回复，向被告申请行政复议，被告作出的不予受理通 知书行使的是国土管理权之具体行政行为。根据(行政复议法) 第6条第9项、第11项和{中华人民共和国信访条例》第33条 的规定，被告应当依法受理其复议申请。被告作出不予受理决定 于法无据。因此，请求人民法院依法撤销被告作出的不予受理通 知，并判决被告作出行政复议决定。 被告国土资源部辩称，本机关收到原告与第三人提出的复议 申请后，进行了审查，认为原告与第三人提出的行政复议申请内 容不是(行政复议法)第6条规定的范围，依据(行政复议法) 第17条的规定，于2001年5月28日作出决定，对其复议决定不 予受理。该行为是一种积极的行政行为，且合法正确。原告以其 申请符合《行政复议法》第6条、第9项、第11项和(中华人 民共和国信访条例)第33条的规定，认为我部应当受理其复议 申请的主张，是其对法律规定的认识性错误。因此，我部不同意 原告的起诉，请求人民法院依法驳回原告的起诉，维持被诉的不 予受理通知。 第三人通合研究所发表陈述意见，认为重庆市国土房管局对 其提出的报告作出的回复没有保护其合法权益，其向被告申请行 政复议符合法律规定的复议范围，被告不予受理没有法律依据。 因此，同意原告的诉讼意见，请求人民法院依法撤销被诉的具体 行政行为。 [审判] (一)一审情况 一审人民法院经审查后认为，根据我国土地管理法的规定， 国家土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有权进 行监督检查。被告作为国务院土地行政主管部门，依法对土地资 源实施统一管理和监督检查工作。原告与第三人向重庆市国土房 管局提出的报告是要求重庆市国土房管局依法履行土地监察法定 职责，要求查处的事项与原告和第三人有利害关系。重庆市国土 房管局针对报告作出的认定城南指挥部行为不违法的回复也是针 对原告和第三人作出的，该回复是具体行政行为。根据《行政复 议法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵 犯其合法权益，可以依本法第6条的规定提出行政复议。行政复 议机关在收到复议申请后，应当依照法定的程序，对属于法定行 政复议范围的申请予以立案，并审查被申请复议的行政行为是否 合法与适当，从而依法作出行政复议决定。本案原告与第三人向 被告提出的行政复议申请内容符合《行政诉讼法》第6条规定的 行政复议范围，被告作为法定机关，在接到原告和第三人的行政 复议申请后，以原告的第三人的申请不是行政复议范围为由，决 定不予受理的行政行为缺乏法律依据，本院不予支持。因此，按 照《中华人民共和国土地管理法》第6条、第66条，《中华人民 共和国行政复议法》第2条、第6条，《中华人民共和国行政诉 讼法》第54条的规定，判决如下： 1．撤销被告中华人民共和国国土资源部2001年5月28日作 出的国土资复不字(2001)第02号不予受理通知。 2．责成被告中华人民共和国国土资源部在法定期限内作出 行政复议决定。 (二)二审情况 被告中华人民共和国国土资源部不服一审判决，提起上诉。 二审法院判决认为，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，故 判决：驳回上诉，维持原判。 [评析] 1．原告及第三人向重庆市国土房管局提交报告行为的性质。 本案争议的第一个问题在于对原告和第三人向重庆市国土房 管局提交报告行为性质的认识上，对该行为性质的认识直接关系 到原告和第三人是否享有行政复议请求权。 一种观点认为，该行为的性质是信访行为。按照《信访条 例》第33条的规定，信访人和有关单位对行政机关作出的信访 事项处理决定，应当遵守、执行；对处理决定不服的，除依照法 律、行政法规的规定申请复议或者提起行政诉讼的外，--YEA自收 到处理决定书之日起30日内请求原办理机关复查。因此，只有 在法律、法规明确规定的情况下，才可以对信访处理决定申请复 议或者提起行政诉讼，但是迄今为止，没有任何涉及国土资源管 理的法律、法规有“对信访处理决定不服的可以申请复议”的规 定，因此，原告主张被告应当受理其复议申请没有法律依据。 另外一种观点则认为，该行为的性质是申请行政机关履行法 定职责的行为。按照《行政复议法》第6条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教 育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，可以申请行政复 议。 本文倾向于第二种意见，认为该行为不是信访行为，而是以 检举的形式申请行政机关履行法定职责的行为。 信访，从字面上理解就是“来信来访”。最初它并不是一个 制定法上的术语，而是对实践中所存在的群众通过来信、来访等 方式向有关国家机关反映问题、表达意见、提出要求等行为的总 称。长期以来，我国一直将信访工作作为一项政治任务来看待， 行政法学界对此也缺乏深入的研究和统一的认识。 信访有广义和狭义之分，广义上的信访是指公民、法人或者 其他组织向行政机关反映情况、提出意见和要求的行为。狭义上 的信访则专指行政复议、行政诉讼等形式化的行政救济制度之外 的一种非形式化的行政救济制度，具有包括行政救济、参与行政 等在内的多重功能。首先，信访具有行政救济功能。法治国家的 行政救济制度应当是多元和全面的，作为形式化行政救济制度的 行政复议、行政诉讼、国家赔偿等囿于法律的局限性，有其力所 不及的范围，如超过时效、超出受案范围、效率不高等。在这种 情况下·，作为非形式化行政救济制度的信访制度则可以起到一定 的补充救济作用，可以及时与高效地解决大量争议，从而有助于 实现对相对人权利的完整保护；其次，信访具有一定的参与行政 功能。按照“主权在民”的宪政原则，只有使人民群众参与到国 家事务的管理程序中去，才能够在国家和人民之间形成一种畅通 的对话沟通机制，才能保持政府与人民之间的有效合作。因此， 现代行政法的理念不仅强调给付行政，而且重视参与行政。信访 制度无疑提供了这样的一种渠道与方式，使人民可以对国家事务 进行参与和监督；再次，信访制度也符合我国的国情与历史传 统。中国历史上就具有“行政主导”的传统，导致“重行政、轻 司法”的思想根深蒂固。长期以来形成的凡事找政府、找上级、 回避诉讼的习惯做法使得人们对信访“情有独钟”。而且，由于 我国行政复议与行政诉讼制度建设的严重滞后，这种形式化的救 济方式的实际作用非常有限。在这种情况下，大量的争议就需要 通过信访等形式予以解决。因此，信访制度在我国的行政管理事 务和社会生活中发挥着重要的作用。 但是，由于我国长期将信访作为一项政治工作来看待，信访 工作的法制化水平很低，对于信访的性质、信访事项的范围、信 访答复与行政复议等行政救济方式的关系等问题都缺乏立法上的 明确规定，使得信访的行政救济功能大打折扣。我国目前的信访 制度是采用广义上的信访，国务院105年发布的《信访条例》 第2条指出：本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用 书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民 政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应由有关 机关处理的活动。·第8条规定：信访人对下列信访事项，可以向 有关行政机关提出：(1)对行政机关及其工作人员的批评、建议 和要求；(2)检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为； (3)控告侵害自己合法权益的行为；(4)其他信访事项。可见， 由于这种广义信访制度所涵盖的事项太广，在实践中就存在着信 访与通过检举、控告等形式要求行政机关履行法定职责行为之间 的竞合问题，即申请人的申请行为在形式上符合信访的特征，但 是其实质上是要求行政机关为一定的法定职责。如果将这种申请 行为当作信访行为来对待的话，那么事实上就剥夺了申请人寻求 进一步的法律救济的权利，因为按照《信访条例》第33条的规 定，只有在法律、法规有明确规定的情况下，才可以对信访处理 决定提起行政复议或者行政诉讼。 就本案而言，原告和第三人针对城南指挥部违反土地管理法 的规定，侵害其合法权益的行为向重庆市国土房管局提交报告，要求查处，在形式上符合信访的特征，但是其实质是要求重庆市 国土房管局履行土地监管的法定职责，对违法行为进行查处，因 此，对该行为不能定为信访，以保护行政相对人寻求进一步法律 救济的权利。 此外，从本案也可以看出，我国目前的信访制度由于政治性 太强，在“依法行政”的大环境下存在着许多问题，必须加以改’ 革和完善。笔者认为，改革与完善的方向应当是参照我国台湾地 区的陈情制度和日本的苦情处理制度，将信访处理作为一种单纯 的处理公民对国家事务的意见和建议、对行政行为的不满和不服 的一种事实行为，从而将形式化的行政救济制度和非形式化的行 政救济制度截然分开，实现对行政相对人权利的全面保护。 2．原告和第三人是否享有行政法上的直接利益请求权。 本案争议的第二个问题是原告和第三人是否享有行政法上的 直接利益请求权。我国《土地管理法》第6条规定：任何单位和 个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管 理法律、法规的行为提出检举和控告。那么该条是不是赋予了公 民在其自己所享有的土地法上的权利受到侵害时要求行政机关予 以查处的具体请求权呢?一种观点认为，(土地管理法》的立法 宗旨是为了维护国家对土地的监督和管理，是基于公共利益的， 因此，该法第6条所授予的公民的检举和控告权是一种广义的公 法权利，而非行政法上的直接利益请求权。公民的这项权利并不 涉及行政机关的作为或不作为，行政机关是否按照检举和控告的 内容为一定的行为完全是其自由裁量范围内的事项。也就是说， 公民享有这项权利并不意味着行政机关就一定负有某种作为或不 作为的法定义务，公民的检举和控告只能作为行政机关依法进行 查处的一种线索或者是启动行政程序的一种方式，行政机关是否 进行查处、如何查处属于其自由裁量权的行使。笔者认为，这一 观点是不能成立的。 按照人民主权的宪政原则，公民在行政法上并不是单纯的被 管理的客体，而是享有广泛的参与权、监督权以及请求权的主 体。公民在行政法上的请求权，是受益权的一种。“所谓受益权， 又称国务请求权，是指国民为了自己的利益，请求国家采取一定 的行动，要求利用国家设备，以及要求国家给付的权利”。受益 权主要分为宪法上的受益权和行政法上的请求权两种。我国宪法 规定了公民享有广泛的受益权，例如，《宪法)第43条规定：中 华人民共和国公民有休息的权利；第46条规定：中华人民共和 国公民有受教育的权利和义务。但是宪法上对受益权的规定并不 意味着公民可以直接、具体而现实地向国家主张这些权利，也就 是说，这种受益权不具有请求权的性质。只有通过部门法将这些 权利予以具体化和实在化之后，这些权利才可以转化为请求权， 成为国家的一种义务。 行政法上的请求权按照请求人与请求所涉及利益的关系来划 分，可以分为间接利益请求权与直接利益请求权。所谓间接利益 请求权，又可称为公共利益请求权，即公民所请求的事项是基于 公共目的的考虑，虽然这其中也涉及到自己的利益，但是该利益 并不是行政行为所直接保护的利益，而是通过行政机关的作为或 不作为而获得的一种间接的利益或者是反射的利益。例如，公民 可以要求市政管理部门在某一地域修建一条马路，从而满足周围 居民以及自己出行方便的需要。直接利益请求权，又可称为具体 请求权，即公民的权利是法律所明确予以保护的权利，公民在自 己的合法权利受到侵害时，为了保护自己的合法权利，有权要求 负有法定职责的行政机关履行职责。例如，公民认为自己符合法 律所规定的驾驶机动车的资格条件，而要求相关的行政管理部门 颁发驾驶执照。针对公民所享有的间接利益请求权，由于读项权 利并不具有要求行政机关具体执行的性质，因此，对于行政机关 是否“依法行政”，公民并不享有通过救济途径来要求行政机关为一定行为的权利。对于行政机关不履行义务，对公民造成损害 的行为，不能认为是侵权行为，而只是一种反射的不利益，只能 利用法律以外的途径，例如政治途径、信访等予以监督和救济； 因此，行政机关只有在法律有明确规定的情况下，该项请求权才 能够转化为行政机关必须作为或不作为的义务，否则，是否作为 或不作为是行政机关自由裁量范围内的事项，请求权人并不享有 寻求复议或诉讼的权利。针对公民所享有的直接利益请求权，由 于其本身就属于法律所明确保护的公民的权利，因此，行政机关 负有作为或不作为的法定义务。 ： 就本案而言，虽然土地管理法主要是一部维护公共利益的法 律，但是公共利益和私人利益之间并不存在截然分明的界限，对 私人利益的维护构成了公共利益的一部分。{土地管理法》第6 条所授予公民的检举和控告权包括了在其合法权利遭到侵害时的 具体请求权，该请求权只有转化为行政机关的法定职责才能够具 有法律上的约束力，否则，法律规定只能成为一纸空文。因此， 行政机关针对公民享有的该项请求权具有作为或不作为的法定义 务，也就是说，原告和第三人事有行政法上的直接利益请求权。 公民所享有的这种请求权应当理解为公民有要求行政机关采取某 项具体措施的具体权利，而非仅仅是促使行政机关开始调查程序 或者促使其职权发动而已。按照行政法学的基本原则，公民和行 政机关在行政法上的权利和义务是对等的，公民在行政法上享有 权利就意味着行政机关负有保障该权利实现的义务。同时，(土 地管理法}第66条规定：县级以上人民政府土地行政主管部门 对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理法虽 然没有明确规定行政机关在收到控告和检举后应当如何处理，但 是，从依法行政的行政法治观念来看，行政机关应当对控告和检 举的内容进行认真的调查，并就其处理结果给申请人一个明确的 答复。 3．重庆市国土房管局回复行为的性质。 在行政机关收到公民、法人或其他组织提交的检举或控告 后，一般会有以下几种处理方式：(1)单纯的不作为；(2)认为 该事项非本机关管辖，而将检举报告移交其他机关；(3)认为违 法情节轻微，拒绝作出处理；(4)经过调查后，认为违法事实不 存在而不处分，或者所认定的事实与检举的事实不同而作出处 分。对后三种情况，行政机关一般都会以回复的形式告知检举人 有关处理事项。那么，对该回复行为的性质应该如何认识呢? 就本案而言，对重庆市国土房管局回复行为的性质存在两种 不同的认识，一种现点认为，该行为是具体行政行为，另外一种 观点则认为，该行为仅仅是一种观点通知行为，并没有影响到原 告和第三人的权利和义务，因此属于行政法学上的事实行为，而 非具体行政行为，对此不服不可提起行政复议。 本文认为，重庆市国土房管局对检举的回复行为是具体行政 行为。 对于具体行政行为，不同的国家有着不同的用语。(德国联 邦行政程序法》使用的是行政处置的用语，第35条规定：“行政 处置，系指官署为处理公法上之具体案件，所为之处置决定或其 他公权力之处置，而对外直接发生法律效果而言。”我国台湾 “行政程序法”使用的是行政处分的概念，第92条第1款规定： “本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决 定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。” 一般而言，具体行政行为的构成要素包括：1．须是行政机 关的行为；2．须是行使公权力的行为；3．须就特定具体事项所 为的行为；4．须是单方行为；5．须对外产生直接的法律效果。 就行政机关的检举回复行为而言，符合具体行政行为的前四个要 素是毫无疑问的，问题就在于对是否符合第五个要素的要求存在 着争议，即该行为是否能够直接对外产生法律效果。 所谓观念通知，是指行政机关就特定事实的认知或一定事项 的观念向特定相对人作出表达，并不具有发生法律效果的意思。 例如行政机关将收到相对人提交的有关文件的情况告知相对人， 或者是对某案件的单纯“叙述”或“说明理由”。与具体行政行 为作出时必须表现出行政机关执行法律的意志不同，观念通知不 会产生具体的法律效果。观念通知属于行政事实行为的一种，对 相对人并不具有法律上的拘束力，因此，相对人不服不可提起行 政复议或行政诉讼。 就行政机关针对公民的检举而作的回复行为来看，如果公民 是针对侵害自己权利的违法行为而向行政机关检举，要求行政机 关履行保护自己合法权益的法定职责，那么行政机关的回复不论 其内容如何都对申请人的权利和义务产生了影响。如果公民是针 对侵害公共利益的行为而向行政机关检举，要求行政机关对此违 法行为予以查处，那么行政机关的回复由于并不是针对其权利和 义务而作出的，而仅仅是通知其有关的处理结果，属于观念通 知，因此申请人不可以提起行政复议和行政诉讼。 就本案来看，重庆市国土房管局所作的“城南指挥部不存在 违反土地管理法浸害通合公司与通合研究所及国外投资者和留学 生合法权益的情况”的回复，否定了侵害原告和第三人合法权利 的事实的存在，从而使得原告和第三人的合法权利无法得到法律 上的保护，对原告的第三人的权利和义务产生了影响，因此，该 行为不是观念通知的事实行为，而属于具体行政行为，按照行政 复议法的规定，可以申请行政复议。 (编写人：郭春明) ．本案例摘自北京市高级人民法院编： (审判前沿)(总第5辑)，法律出版社 2003年版，第142页。