李洪涛不服扎兰屯市国土规划局限期拆除违法建筑土地行政处罚案 [问题提示] 如何在分临时用地与临建用地? [案情] 原告(上诉人)：李洪涛，女，25岁，汉族，个体户。 被告(被上诉人)：扎兰屯市国土规划局。 法定代表人：曹利，局长。 1．被诉具体行政行为：1999年9月7日，扎兰屯市国土规 划局做出扎国土罚字(1999)第005号土地违法案件行政处罚决 定书，认定李洪涛在批准的临时用地上修建永久性构筑物，违反 了《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，依据《中 华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条之规定，限李洪 涛接到行政处罚决定之日起16日内自行拆除永久性构筑物砖墙 12延长米。 2．原告诉称：其建筑的围墙系原告房屋的附属物，而非 “永久性建筑物或构筑物”，且原告使用的临时用地属宅基地范 畴，与《中华人民共和国土地管理法》第五十七条及《中华人民 共和国土地管理法实施条例》第三十五条所规定的“临时用地’ 的性质不同。因此被告所作的处罚决定违反法律规定，系滥用职 权，应依法撤销。 3．被告辩称：扎兰屯市人民政府第98(100214号个人住宅建 设用地许可证批准李洪涛宅基地200平方米·，同时依照{中华人 民共和国土地管理法》第五十七条的规定并根据原告李洪涛建房 施工的需要批准临时用地375平方米，而原告李洪涛在施工结束 后不仅不退还临时用地375平方米，反而在临时用地上建筑石基 砖混结构围墙，将临时用地改为宅基地使用，此行为违反了《中 华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，因此被告依照 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条的规定做出 的处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应依法予以维 持。 内蒙古自治区扎兰屯市人民法院经公开审理查明：原告于 1999年5月11日经扎兰屯市人民政府批准取得98000214号个人 住宅建设用地许可证，该证规定准予原告在扎兰屯市正阳办事处 福兴居八组建个人住宅，建筑面积94．5平方米，占地面积575 平方米，其中宅基地200平方米，临时用地375平方米，房屋竣 工后三个月内凭该证向土地管理机关申请用地验收和土地登记， 换发国有土地使用证。原告房屋竣工后，未向土地管理机关申请 用地验收和土地登记及换发国有土地使用证，而是在98000214 号个人住宅建设用地许可证批准的临时用地上建筑石基砖混结构 围墙12延长米，事实上将临时用地作为宅基地使用，从而改变 了土地的批准用途。被告扎兰屯市国土规划局依照《中华人民共 和国土地管理法》第五十七条关于对临时用地的用途及使用要求 的规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条的 处罚措施于1999年9月7日做出了扎国土罚字(1999)第005号 土地违法案件行政处罚决定，于1999年9月8日送达给原， 告。 上述事实有下列证据证明： 1．原告提供的98000214号个人住宅建设用地许可证。 2．扎国土罚字(1999)第005号土地违法案件行政处罚决定 书及送达回证。 [审判l (一)一审情况 原审法院认为，原告在尚未取得国有土地使用证即尚未获得 合法土地使用权的情况下，在个人住宅建设用地许可证批准的临 时用地建筑石基砖混结构围墙，而不是在批准的宅基地上建筑围 墙，从而事实上将临时用地改为宅基地使用，违反了《中华人民 共和国土地管理法》第五十七条关于临时用地是为建设施工和地 质勘查需要的用途及不得建永久性建筑物的使用要求的规定。被 告扎兰屯市国土规划局依照《中华人民共和国土地管理法实施条 例》第三十五条“在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑 物的，由县级以二人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾 期不拆除的，由做出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执 行”规定的处罚措施，于1999年9月7日做出的扎国土罚字 (1999)第005号土地违法案件行政处罚决定认定事实清楚，适 用法律正确，程序合法。 内蒙古自治区扎兰屯市人民法院根据《中华人民共和国行政 诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，做出如下判决： 维持扎兰屯市国土规划局1999年9月7日做出的扎国土罚 (1999)第005号土地违法案件行政处罚决定。 案件受理费100元，由原告李洪涛负担。 (二)二审情况 上诉人(原审原告)诉称：(”上诉人从1975年起即对575 平方米的土地拥有使用权，即历史上形成了对宅基地200平方米 以外的375平方米的土地拥有使用权。1995年国土局进行地籍调 查时对上诉人的土地使用面积丈量为175平方米有误，上诉人在 1998年办理土地使用证时才发现该错误，国土局为了纠正错误， 才在上诉人的建设用地许可证中标明了临时用地的面积及位置， 其目的是为了办理使用证时面积明确，而非建设用所批临时用 地。(2)上诉人对575平方米的国有土地在历史上即拥有使用 权，而我国的土地政策是本着尊重历史的原则，只是近年来才规 定每户的法定宅基地为200平方米，超出部分被划为临时用地， 也即上诉人除依法享有200平方米宅基地的使用权外，其余的 375平方米土地应为临时用地，但所谓的临时用地是指在国家依 法征用时使用者应无偿归还，土地局及一审法院将临时用地与临 建用地的含义混淆了。(3)上诉人修建的围墙是用于保护住宅的 设施，是民间的通行做法，不应受到处罚。(4)上诉人对375平 方米的土地历史上即拥有使用权，而非基于建设施工需要，因 此，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法》第五章关于建 设用地的法律条款进行处罚，属适用法律错误。请求依法撤销原 判。 被上诉人(原审被告)辩称：(1)李洪涛在上诉状中，对扎 国土罚字(1999)第005号处罚决定“责令李洪涛拆除在临时用 地上所建永久性构筑物砖墙12延长米”的内容未提异议，而提 出了575平方米土地的使用权问题。我局认为该处罚决定并未对 李洪涛土地使用权提出异议，它既是维护李洪涛新批准的宅基地 200平方米的合法使用权，又是对李洪涛在临时用地上建永久性 构筑物实施的行政处罚。关于土地使用权问题，市人民政府已经 依法确认。上诉人“要求确认历史形成的土地使用权问题”系另 一个范畴的问题，应另案处理。 (2)1998年扎兰屯市特大洪水 使李洪涛旧宅倒塌，本人申请用地建新房。扎兰屯市人民政府 98000214号用地审批件批准李洪涛使用国有土地200平方米是用 于建新房宅基地，临时用地是375平方米。(3)上诉人称“所谓 临时用地并非临建用地……而土地局及一审法院却将临时用地与 临建用地的含义混淆了”，对于临时用地，新颁布的《中华人民 共和国土地管理法》释义中有明确的概念：“临时用地既不属于 建设用地，也不属于农用地，而是一种不改变原有土地的使用性 质，临时改变用途的行为，就是为建议项目施工和地质勘查的需 要，用于建筑材料堆放场地和运输通路。当施工完毕后，必须对 原有土地恢复原貌，使用土地的行为即为结束。，’上诉人不懂临 时用地的含义和使用用途，凭自己的想象提出“临建用地”一 词，是不懂法的表现。 (4)扎兰屯市人民政府98000214号“个 人住宅建设用地许可证”批准李洪涛宅基地200平方米，临时用 地375平方米，李洪涛于1999年5月前已竣工并投入使用。用 地批准件第五条要求用地者房屋竣工后，三个月内用地人持此证 向土地管理机关申请用地验收和土地登记，核发国有土地使用 证，但原告李洪涛在房屋竣工后并未向土地管理机关申请用地验 收和土地登记，而是在98000214号个人住宅建设许可证批准的 临时用地上建筑石基砖混结构围墙12延长米，将临时用地作为 宅基地使用，从而改变了土地的批准用途，违反了《中华人民共 和国土地管理法》第五十七条第二款关于'临时使用土地的使用， 者，……不得修建永久性建筑物”的规定。(5)上诉人在经批准’ 的临时用地上建永久性构筑物砖混石基围墙，并认为是“保护住 宅的民间通行做法”，这混淆了宅基地和临时用地的使用性质。 我局执行的是国家有关土地法律法规，不是执行的民间做法。任 何单位和个人都将置于法律的监督之下，必须遵纪守法，并依法 办事，任何违反法律的行为都必须依法纠正。因此，我局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条“关于在临 时使用土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政 府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由做出处罚 决定的机关依法申请人民法院强制执行”的规定做出的扎国土罚 字(1999)第005号处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用 法律正确，程序合法。请求二审法院予以维持。 内蒙古自治区呼伦贝尔盟中级人民法院经审理查明：被上诉 人扎兰屯市国土规划局于1999年9月7日做出扎国土罚字 (1999)第005号土地违法案件行政处罚决定书，认定李洪涛在 批准的临时用地上修建永久性构筑物，违反了{中华人民共和国 土地管理法》第五十七条的规定，依据《中华人民共和国土地管 理法实施条例》第三十五条的规定，限李洪涛接到行政处罚决定 之日起16日内自行拆除永久性构筑物砖墙12延长米。该处罚决 定书于1999年9月8日送达给被处罚人。被处罚人李洪涛不服， 于1999年9月17日向原审人民法院提起行政诉讼。 上述事实有下列证据证明： (1)扎兰屯市规划委员会于1998年9月8日给李洪涛颁发 的(1998)150号建设用地规划许可证。 (2)扎兰屯市人民政府于1999年5月11日给李洪涛颁发的 98000214号个人住宅建设用地许可证。 (3)扎兰屯市国土规划局土地监察大队与城建监察大队于 1999年8月26日联合做出的现场勘验笔录。 (4)扎兰屯市国土规划局于1999年8月26日做出的扎国土 停字(1999)第0016号责令停止土地违法行为通知书。 (5)扎兰屯市国土规划局于1999年9月5日对李洪涛在临 时用地范围内修建永久性构筑物一案所做出的土地违法案件立案 呈批表。 (6)扎兰屯市国土规划局于1999年9月6日做出的扎国土： 告字(1999)第005号告知通知书。 对于上述证据，庭审中上诉人李洪涛未提出异议。二审法院 认为，上述证据符合证据客观性、关联性、合法性原则，可以作 为本案的定案证据。 内蒙古自治区呼伦贝尔盟中级人民法院根据二审认定的证据 认为，被上诉人扎兰屯市国土规划局扎国土罚字(1999)第005 号土地违法案件行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法 律正确，程序合法，应予维持，原判予以维持是正确的。上诉人 的上诉请求证据不足，不予支持。 内蒙古自治区呼伦贝尔盟中级人民法院根据《中华人民共和 国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，做出如下判决： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费100元，由上诉人李洪涛负担。 [评析] 本案中李洪涛的行为系一种典型的未经批准擅自改变土地性 质的违法行为。按照《土地管理法》的有关规定，所谓临时用 地，是指工程建设施工和地质勘察需要临时使用国有或农民集体 所有的农用地、空闲地或未利用地，施工或勘查完毕后不再需要 使用的土地。严格地说，临时用地既不属于建设用地，也不属于 农用地，而是一种临时改变用途、而不改变原有土地的作用性质 的行为。临时使用土地的行为结束后，必须恢复原状。临时用地。 的必备条件之一就是不得修建永久性建筑物。因为临时用地不改 变原有土地的地类，一旦建成永久性建筑，就改变了土地的性 质。我国是人口大国，人均土地拥有量相对较少，因此，珍惜、 合理利用每一寸土地既是我国的基本国策，也应是我们每一个公 民应遵循的基本原则。在利用土地的问题上每一个公民都应自觉 地依法办事，维护土地管理法制。只有把人们的行为置于法律的监督之下，才能保证土地的合理利用，也才能使人们的合法权益 受到法律的保护。否则，任何违法使用土地的行为，必将受到法 律的制裁。 (编写人：高福良) ．本案例摘自中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编：(中国审判案例 要览)(~001年商事审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社2002年版，第699 页。