李明芳不服浙江省金华县水利电力局违反水法规行政处罚决定案 [问题提示] 对行政机关及其工作人员截然相反的数次行为，在法律上 如何认定其效力? [案情] 原告：李明芳，男，1958年10月24日生。 被告：浙江省金华县水利电力局。 法定代表人：朱志龙，局长。 第三人：浙江省金华县澧浦镇人民政府。 法定代表人：潘根芳，镇长。 第三人：浙江省金华县城乡建设环境保护局。 法定代表人：季炳松，局长。 第三人：浙江省金华县土地管理局。 法定代表人：胡瑞福，局长。 1994年12月11日，澧浦镇人民政府批准同意原告李明芳在 该镇湖北村西溪东岸周里桥头傍建造住房，占地面积100．70平 方米。同日，金华县城乡建设环境保护局和县土地管理局分别为 李明芳颁发了村镇规划建设许可证和集体土地建设用地使用证。 因他人举报，被告于同年12月X日派员到澧浦镇察看现场，认 为批准地涉及河道管理范围，应经河道主管部门批准同意，否则 不能建房。以上意见告知了有关人员。原告即于12月24日向被 告提出书面申请。被告下属澧浦水利中心站站长朱某某口头答复 表示同意，未将原告的申请报告呈送被告。12月31日镇政府会 同有关部门工作人员到原告建房处定点丈量，在场有关人员包括 被告工作人员朱某某均表示此处可以建房。定点后原告即动工兴 建至基础部分完工(房屋基础部分实际侵占河道约13平方米)。 1995年1月13日，被告向原告送达了水责字第34号责令停止水 事违法行为通知书，要求立即停工听候处理。原告停工。此后原 告多次要求被告同意其建房，被告未同意并要求拆除侵占河道部 分，但未形成书面意见送达原告。同年4月，在有关人员的同意 下，原告再次动工建成砼地圈梁。遭阻后，镇政府、被告下属澧 浦水利中心站及湖北村委会于5月10日达成一协议，主要内容 是要求原告将所建房屋前至周里桥头侵占河道部分清出(约10 平方米)，同意原告继续建造。此协议被告不同意。在此情况下， 原告再次动工建房至一层。被告遂于1995年6月7日向原告送 达了水罚字9513号行政处罚决定。决定称：李明芳在西溪右岸 堤防建住房侵占河道23平方米，严重违反了《中华人民共和国 水法》第二十四条和《中华人民共和国河道管理条例》第二十四 条。根据浙江省《实施(河道管理条例>办法》第三十条之规定 对李明芳罚款2000元，并按浙扛省《实施(水法)办法》第七 十二条之规定，限期拆除违章建筑。原告不服，向金华县人民法 院提起行政诉讼。 原告诉称：原告建房经澧浦镇人民政府批准，领有县城建局 颁发的建设许可证和县土管局颁发的建设用地使用证。定点丈量 时，被告所属澧浦水利中心站站长朱某某到场参与丈量。原告为 建房曾向被告提交申请报告，被告的工作人员朱某某表示同意。 故原告在该地段建房是合法的。被告虽送达过停建通知书，但下 达停建通知后三个月多未作出是否准建的书面意见。原告建房房 基虽塞周里桥东头从无流水的“龙渎”桥洞，但对排捞泄洪无妨 碍。请求撤销被告的处罚决定。若法院判决维持被告的处罚决 定，由于原告是经批准建房，则要求批准单位特别是被告予以赔 偿损失。 被告辩称：原告李明芳在澧浦镇湖北周里自然村建房侵占西 溪河道23平方米，所建实物俱在，有目可睹。其建房未经河道 主管部门批准，系违章建筑，被告对此作出处罚决定，适用法律 法规正确，程序合法。请求判决维护被告的具体行政行为。至于 被告工作人员的过错，愿意承担相应的法律责任。 第三人澧浦镇政府未提出书面意见，在庭审中称：镇政府对 原告的建房问题处理是慎重的，在发有关证书前，曾召集了规 划、土管、水利等部门的工作人员一并到实地踏勘，其中水利中 心站站长朱某某及水管员等二人也在场，对原告违房的四至未提 出异议并参与了丈量。镇政府认为，朱是县水电局的工作人员， 其行为即是县水电局的行为。因此，原告建房是合法的。况且该 处建房护堤后，对河道整治有利而无弊，故要求撤销县水电局的 处罚决定。若维持，镇政府因无过错，不承担赔偿责任。 第三人县城建局未提出书面意见，在庭审中称：本代理人参 加了原告建房定点丈量工作，因被告的工作人员朱某某表示不影 响泄洪，可以建房，故按现在所建的位置放样。朱是代表水电局 的，由此而产生的责任应由被告承担。 第三人县土管局未提出书面意见，在庭审中称：原告建房的 地基是宅基地，按有关法律规定审批权在乡镇人民政府，土管局 是最后予以确认。若不影响泄洪，则要求撤销被告的处罚决定， 若影响泄洪则收回土地使用证。 [审判] (一)一审情况 一审期间，金华县人民法院委托金华县价格事务所对原告拆 建房屋可能造成的损失进行鉴定。鉴定称：损失费为21349元。 金华县人民法院经审理认为，建房涉及河道时，根据法律规 定应经河道主管部门批准同意。原告在未经被告正式批准前即动 工兴建房屋并侵占了河道属违法行为。被告根据有关法律、法规 规定给予行政处罚，主要证据确凿，适用法律法规正确。各第三 人在明知原告建房侵占河道而又未获被告的正式批准前，同意原 告建房，造成原告经济损失，应承担相应的法律责任。被告对其 工作人员的过错行为也应承担法律责任。原告提出的赔偿要求部 分合理，予以支持。依照(中华人民共和国行政诉讼法》第五十 四条第一款、第六十八条第一款的规定，法院于1995年12月14 日作出判决： 一、维持被告金华县水利电力局水罚字第9513号行政处罚 决定； 二、因执行水罚字第9513号行政处罚决定，原告所受损失 除由原告自行承担部分外，由被告承担11223元，第三人澧浦镇 政府承担5333元，县城建局承担2045元，县土管局承担1033 元。 (二)二审情况 被告不服一审判决，向金华市中级人民法院提出上诉，主要 理由是：原告既已认定被告的处罚决定正确，又判令被告赔偿原 告经济损失是自相矛盾，无法律依据。原告的经济损失和被告工 作人员朱某某的行为没有法律上的因果关系。被告的具体行政行 为不可能给原告造成经济损失。经济损失完全是由原告自己造成 的，不能由被告承担。要求二审撤销原判赔偿部分，予以改判。 在二审审理期间，上诉人金华县水利电力局又以同意按原审判决 执行为由，申请撤回上诉。金华市中级人民法院经审查认为，金 华县水利电力局申请撤回上诉符合法律规定，该院于1996年3 月14日作出裁定： 准许撤回上诉，双方当事人按原判决执行o [评析l 本案主要有以下几个问题值得探讨： 一、关于是否应列三个第三人及他们的责任承担问题。 有一种观点认为，本案原告的诉讼请求是要求撤销被告的具 体行政行为，并未涉及其他行政机关的批准行为。法院在审理时 只要审查被告的具体行政行为是否合法，若合法则维持，若不合 法则撤销，并不需要审查其他行政机关的具体行政行为是否合法 正确。再则，若维持被告的具体行政行为而造成的原告经济损 失，可由原告单独向有关行政机关提出赔偿请求。另一种观点认 为，按上述观点处理并不违法，也是可行的。但是本案原、被告 之间争执的关键问题是是否要拆除侵占河道部分的建筑。对于罚 款处罚争议不大，因此就判决结果而言，不外乎两种可能，一是 维持决定即要拆除建筑。二是撤销决定。原告为建房办理了有关 手续，是经有关部门批准的，若是第一种情况即判决维持了被告 的处罚决定，那就说明有关行政机关批准原告建房的具体行政行 为不合法或至少有部分不合法。鉴于原告已建造的事实，由有关 行政机关予以赔偿是必然的。在这种情况下，经原告另行主张赔 偿请求是不符合诉讼经济原则的，不利于保护当事人的合法权 益，容易给当事人增加讼累。况且在审查被告的具体行政行为是 否合法的过程中，也涉及到其他行政机关批准其建房的具体行政行为是否合法的问题。本案将有关批准机关列为行政诉讼第三 人，是正确的。 由于原告建房地基是宅基地而非耕地，根据法律规定其批准 权在乡镇人民政府，事实上原告建房也是镇政府批准同意的，那 么县土管局是否要承担法律责任?一种观点认为，虽然县土管局 颁发了土地使用证，但并非其批准，只是履行了备案性质的手续 而已，无需承担法律责任。另一种观点认为，虽然批准权在镇政 府，但县土管局向原告颁发了土地使用证，确认了原告有土地使 用权，是一种行使行政职权的行为，应对此承担相应的法律责 任，事实上若土管部门发现镇政府的批准有误，完全有权拒绝颁 发土地使用证，以纠正其错误行为。当然，在损失后果的责任承 担上，应与其直接批准并颁发土地使用汪有所区别。因此，本案 判决县土管局承担相应责任是正确的。 二、对被告及其工作人员的数次行为，在法律上如何认定其 效力并承担其责任，争议较大。 在本案中，被告先后实施了以下几个行为：一是在1994年 12月盟日口头告知有关人员非经批准不得建房。二是同年12月 X日口头表示同意原告建房并在12月31日参与了定点丈量工 作，以具体行为表示了同意的意思表示。三是在1995年1月13 日送达停建通知书。四是在l995年5月与有关单位达成一书面 协议，协议的中心内容是不拆所建房屋。五是在1995年6月7 日送达行政处罚决定书。由被告及其工作人员实施了几个截然相 反的行政行为，对于其效力的认定成为本案的争执焦点。被告在 诉讼中认为，口头表示无效，以书面表示为准。法院根据本案实 际采纳了此意见，但是认为被告工作人员参予定点丈量的行为以 及在协议上盖章(不是被告公章，而是其下属水利中心站的印 章)的行为应认定具有一定的效力，被告应承担相应的法律责 任。 三、被告对原告作出拆除违法建筑的行政处罚决定是否合 法，这是本案诉讼的焦点。 在诉讼过程中形成两种相反的意见，一种观点认为，被告作 出处罚决定的法律依据是《中华人民共和国水法》第二十四条第 三款：“未经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑 物”和《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条第二款“在 堤防和扩堤地，禁止建房……”。故据此作出拆除的决定是合法 的，应予维持。另一种观点则认为，从水法第十九条、第四十一 条、第四十二条、第四十五条以及《中华人民共和国河道管理条 例》第十二条、第二十五条、第二十九条、第四十四条等条文规 定看，河道、滩地并非一律禁止建房，只是要求经河道主管部门 批准并且要符合国家防洪标准。在建筑物建造违法时，也未要求 一律实施拆除的处罚。本案原告建房未经被告正式行文批准属 实，但根据被告提供的有关证据及实地踏勘来看，并未违反国家 的防洪标准。鉴于已建造至一层，拆除带来的损失较大，以采取 其他补救措施为上，这符合奉法原意。故应判决撤销拆除的决 定，判令重作具体行政行为。本案判决采纳了第一种观点。 (编写人：傅竖政金俊银) *本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(国家赔偿卷)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第264页。