赵如标不服洪泽县水利局水利行政处罚决定案 [问题提示] 水利部门对河道城镇段堤防的管理范围是什么? [案情] 原告：赵如标，男，40岁。 被告：江苏省洪泽县水利局。 法定代表人：楚一峰，局长。 赵如标原系洪泽县高良涧镇砚头村村民，1989年农转非。 赵家于1956年前后在苏北灌溉总渠南堤(背水坡)洪泽县炼铁 厂对门，距堤脚25米处修建四间土墙草顶房屋，房屋东边十米 处有条洪新河。时至1987年底，赵家房屋因年久失修，破漏不 堪，已成危房。1988年初，赵如标曾先后向高良涧镇政府、县 城建局、县水利局申请翻建房屋。但因城建部门与水利部门对该 地段的管辖权限有争议，而无人过问。赵要求异地建房，镇政府 又不批给宅基地。1989年5月，赵如标在未经有关部门批准的 。本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(行政 卷)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第14115页。 情况下，拆除危房，翻建成砖墙水泥结构的平顶房三间、厨房一 间及楼梯间和院墙，占地125平方米。1990年9月，洪泽县水利 局对赵如标作出“限期拆除擅自翻建的房屋”的行政处罚决定。 赵不服向洪泽县人民法院起诉。经法院审理，认为被告所作的处 罚决定对事实认定有误，判决撤销。1992年7月2日，洪泽县水 利局经对赵如标翻建的房屋重新丈量后，以(92)水罚字第1号 行政处罚决定重新作出处罚，责令赵如标限期拆除其翻建的房 屋。赵如标不服，于1992年8月向洪泽县人民法院提起行政诉 讼，请求撤销县水利局的行政处罚决定。 [审判] (一)一审情况 洪泽县人民法院经审理认为：原告赵如标未经有关部门批 准，擅自在原宅基地上新建房屋是错误的。但洪新河是一条由北 向南转流向东的排水排污河，并非顺堤河，且原告新建的房屋位 于经洪泽县人大通过、淮阴市人民政府批准的洪泽县城镇规划区 内。《江苏省水利工程条例)(以下简称《条例》)第六条第一款 第二项的规定：“处于以上河道城镇段的堤防，在采取必要的工 程措施，确保防洪安全的前提下，背水坡的管理范围，堤脚外不 得少于5米”。而原告新建房屋处于背水坡堤脚外20余米，不在 水利局管理范围之内。被告洪泽县水利局对原告实施处罚时依据 《条例》第六条第二款第六项的规定，将其对城镇段堤防的管理 范围扩大为堤脚外30米至50米违反了上述“堤脚外不少于5 米”的规定，系适用法规错误。故被告对原告实施处罚属越权行 为。依据(行政诉讼法》第五十四条第二项第四目之规定，该院 于1992年10月30日作出判决： 撤销被告洪泽县水利局(92)水罚字第1号水利行政处罚和 决定。 (二)二审情况 洪泽县水利局不服一审判决，向淮阴市中级人民法院提起上 诉，要求撤销原审判决。在二审审理期间，被告提交了江苏省水 利厅1992年11月17日作出的苏水政(92)37号函(对< 关于 请求确定苏北灌溉总渠洪泽县城镇堤防管理范围的报告)的答 复》，它明确了苏北灌溉总渠的堤防管理范围，赵如标的宅基地 即划归堤防管理范围之内。据此，淮阴市中级人民法院以原审判 决认定事实不清，于1994年4月23日作出(1992)淮法行上字 第32号行政裁定书，裁定撤销原判决，发回重审。 (三)再审情况 在洪泽县人民法院重审期间，淮阴市中级人民法院发现原裁 定有误，决定以审判监督程序再审。再审认为：被告洪泽县水利 局在二审期间提供的苏水政(92)37号文是在一审判决后产生 的，不能作为本案的定案依据，原审判决认定事实清楚，证据充 分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。淮阴市中级法 院(1992)淮法行上字第32号行政裁定，认定事实有误，适用 法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一 项的规定r＼于1994年8月24日作出判决： ． 一、撤销本院1993年4月23日<1992)淮法行上字第32，号 行政裁定； 二、维持洪泽县人民法院(92)泽法行初字第2号关于撤销 洪泽县水利局(92)水罚字第1号水利行政处罚决定的行政判 决。 [评析] 本案在审理中，主要涉及以下两个问题： 1．被告的具体行政行为是否超越职权。行政职权是为了履 行国家管理职能而由法律授予行政机关的职责和权限。超越职权 就是行政机关在行使行政职权时，超越了法律、法规赋予的权 力，对不属于其职权范围内的事项进行处理。本案原告未经批准 翻建房屋理应受到处罚，但是否由被告洪泽县水利局行使处罚权 却是正确处理本案的关键。本案被告洪泽县水利局的管理权限根 据《条例》第六条的规定，应是在采取必要的工程措施、确保防 洪安全的前提下，背水坡的堤脚外不得少于5米的范围内。而本 案原告所建房屋离堤脚有20余米，不仅远远超过了《条例》中 5米的规定，而且该处渠堤结构较好，有石头垒砌的护坡。因 此，此处不属于水利工程管理范围。被告依据(条例》处罚原告 超越了其职权范围，侵犯了土地、城建等部门的权限，法院判决 撤销并无不当。 2．被告在二审期间提供的江苏省水利厅的《答复》是否具 有法律效力。在本案中，被告提供<答复》力图证明原告翻建房 屋在其管理权限内。但是，第一，即使此《答复》合法有效，即 认定洪新河是顺堤河，但也不能以此认定此地段就属水利工程范 围，应归水利部门管理。因为《条例》明确规定了水利部门对河 道城镇段堤防的管理范围“堤脚外不少于5米”，此特别规定否 定了《条例》中关于“以顺堤河为界，无顺堤河的，堤脚处30 至刃米”的规定，即在城镇段堤防不受顺堤河和30米至50米 的限制。《条例》是江苏省人大常委会通过的地方法规，其法律 效力明显优于江苏省水利厅对此问题的(答复》，故此《答复》 对本案没有约束力。第二，《答复》是在二审法院审理期间由水 利厅接受下级请示而作出的，它恰恰证明了被告在作出具体行政 行为时没有充分依据，属于先裁决后取证，违背了行政诉讼法举 证规则的要求，也违背了行政程序的基本要求。 综上所述，淮阴市中级人民法院按照审判监督程序作出的撤 销二审原裁定，维持一审判决的再审判决是正确的。 (编写人：潘昌锋金俊银)