乌鲁木齐天山宝矿泉水饮料有限公司不服新疆水利厅水磨沟流域 管理处以其开采矿泉水未经许可和交费为由对其作出处罚决定案 [问题提示] 水行政管理部门是否有权要求开采矿泉水的单位办理取水 许可证,并按规定交纳用水费? [案情] 原告:乌鲁木齐天山宝矿泉水饮料有限公司(下称矿泉水公司 司)。 法定代表人:刘治中,董事长。 被告:新疆水利厅水磨沟流域管理处(水管处)。 法定代表人:王锦鹏,处长。 水管处于1994年7月30日对原告矿泉水公司作出水罚字第 (107号行政处罚决定通知,对矿泉水公司采取停水、补交水费和 加计滞纳金、罚款以及补办用水许可证等四项行政处罚措施,并 于同年8月5日停止向矿泉水公司供水。原告矿泉水公司不服, 向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院提起行政诉讼。 被告水管处是经新疆维吾尔自治区人民政府批准设立的自治 区水利厅行政主管部门的派出机构,其职责是对“水磨河流域水 资源(包括地下水)进行统一管理,综合治理”。水磨沟区科委 曾于1991年6月向水管处提出“关于解决用水指标和取水许可 证的报告”,申请解决1公升/秒的科研用水(包括矿泉水开发和 利用)。水管处于1991年7月2日批复,确定给予水磨沟区科委 解决1公升/秒生活用水的指标,并批准办理了取水许可证,准 许从1991年8月1日起取水,水费自1991年8月1日起按额定 量生活用水标准征收。1992年4月水磨沟区科委向水管处交纳 了5个月的用水费。1992年6月,水磨沟区科委与香港荣丰公司 合资生产经营矿泉水,并注册成立了乌鲁木齐天山宝矿泉水饮料 有限公司。由于用水单位主体变更,水管处要求矿泉水饮料有限 公司重新提出用水申请。矿泉水饮料有限公司于1993年4月向 水管处提出用水申请,但对此之前的用水费未予交纳。至1994 年7月,矿泉水公司仍不补交水费,水管处即对矿泉水公司作出 行政处罚决定。矿泉水公司认为水管处收取水费是重复收费,不 服处罚决定,向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院提起行政诉讼。 [审判l (一)一审情况 水磨沟区人民法院经审理认为:水管处具有对水磨河流域进 行管理的行政职权,有权对矿泉水公司予以处罚。但其对矿泉水 公司的处罚,没有遵循法定程序,属违法具体行政行为,应予撤 销,并责令其重新作出处罚决定。该院依照(中华人民共和国行 政诉讼法》第五十四条第一项之规定,判决如下: 一、 撤销被告水管处对原告矿泉水公司作出的水罚字第007 号行政处罚决定通知; 二、责令被告水管处重新作出行政处罚决定。 (二)二审情况 矿泉水公司对判决不服,向乌鲁木齐市中级人民法院提出上 诉称:水管处要我公司交水费,并对我公司进行处罚,属越权行 为。原审法院认定水管处具有行政管理权,是错误的,故请求二 审法院撤销一审判决及水管处的具体行政行为。 水管处辩称:我处依法享有水资源行政管理权,对矿泉水公司 司的行政处罚决定合法有据,故请求二审法院判决维持一审判 决。 乌鲁木齐市中级人民法院经审理认定:乌鲁木齐市水磨沟2 号饮用天然矿泉水,经国家地质部门勘查,并经新疆维吾尔自治 区矿储量委员会审核确定为“优质天然饮用锶矿泉水”。1993年 矿泉水公司向新疆维吾尔自治区地质矿产局申请开采该矿泉水, 并得到批准,于同年2月24日领取了“采矿许可证”。该“采矿 许可证”载明:采矿期限为3年;矿泉水公司每年初必须参加年 审验,并按期交纳资源管理费。此后,矿泉水公司即按规定进行 矿泉水的开采经营。1994年7月28日水管处以矿泉水公司不办 理用水许可证和交纳水费为由,作出水磨政字(1994)第005号 《责令停止水事违法行为通知书》,责令矿泉水公司停止违法行 为,限期两天到水管处办理用水许可证。从同年8月5日起,水 管处停止矿泉水公司用水,至16日恢复该公司用水。在此期间, 矿泉水公司增加支出费用27103.2,元, 乌鲁木齐市中级人民法院经审理认为:根据国家法律的规 定,矿泉水的开采和使用,受矿产资源法所调整,上诉人矿泉水 公司开采、使用水磨沟2号饮用天然矿泉水,只应交纳矿产资源 费,而不应交纳水费。因此,被上诉入水管处以上诉人矿泉水公 司不交纳水费为由,对其作出停止用水的行政处罚决定,于法律 规定相悖,属违法具体行政行为,应予撤销,并应赔偿因该违法 具体行政行为给上诉人造成的经济损失。原审法院认定水管处对 矿泉水公司具有收缴水费的管理权,只因其执法程序违法而判令 其对矿泉水公司重新处理,并审理原告未予起诉的具体行政行 为,均属认定事实不清,适用法律错误,应予纠正。该院根据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项、第六十七条 第一款、第六十八条第一款之规定,于1995年9月27日判决如 下: 一、撤销乌鲁木齐市水磨沟区人民法院(1994)水行初字第 3号行政判决; 二、撤销被上诉人水管处水磨政字(1994)第005号《责令 停止水事违法行为通知书》及对矿泉水公司作出的停止用水的具 体行政行为; 三、被上诉人水管处赔偿上诉人经济损失27103.27元。 (三)再审情况 水管处对终审判决不服,向新疆维吾尔自治区高级人民法院 提出申诉,诉称终审判决认定事实有误,适用法律不当,否认水 管处对水磨沟2号饮用天然矿泉水的管理权违背自然规律和客观 事实,因此请求高级法院撤销二审判决,予以改判。 新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理查明:水磨沟发源于 天山东段山丘陵区,由泉水集中出露而汇成河流。对水磨沟流域 水管资源的管理权,历史上曾由乌鲁木齐县、米泉县组成的联合 站行使。由于水磨沟流域地面水的逐年减少和沿沟工农业用水的 逐年增加,工农业用水矛盾越来越突出。为此,自治区人民政府 组成调查组,对水磨沟现状进行调查,并在此基础上形成了《关 于水磨沟流域水资源开发利用情况及管理体制等问题的报告》, 自治区人民政府于1988年6月23日以新政办(1988)84号文转 发了该报告。自治区水利厅根据此报告设立了流域管理处(即本案的申诉人水管处),对水磨沟流域水资源(包括地下水)负责: 综合治理,并行使统一管理权。经过多年来不断投资治理,在水 磨沟流域修筑了几十公里的河道,并修建了水闸等水利设施,划 定了水资源一级和二级保护区。矿泉水公司的取水点二号泉(水 管处编为十二号泉),在水磨沟流域水资源一级保护区内,泉眼 距河道约七米。矿泉水公司取水前该泉水通过暗渠汇入水磨沟。 矿泉水公司的前身系水磨沟区科委科技开发中心。1991年7 月1日,该科技开发中心向水管处呈送(关于申办用水指标和取 水许可证的报告),申请办理1公升/秒科研用水指标。水管处于 1991年7月2日以水磨字(1991)第30号文批复“同意从机动: 用水指标中解决1公升/秒生活用水指标,并为该科技开发中心 办理了取水许可证,确定水费自1991年8月1日起按定额水量 生活用水标准征收”。随后,该科技开发中心将利用矿泉水作为 科技开发项目,并成立了矿泉水饮料厂,按水管处的要求交纳了 水费。到1992年初,矿泉水饮料厂与香港荣丰贸易公司合资成 立乌鲁木齐天山宝矿泉水饮料有限公司,即简称矿泉水公司。同 年2月24日,该公司向自治区地质矿产局申请并得到核准领取 了{采矿许可证)。同年8月10日,矿泉水公司正式以合资企业 名义开采水磨沟流域二号泉矿泉水,从此只向地质矿产局交纳矿 产资源费,而再未向水管处交纳水费。水管处认为矿泉水公司违 法用水,遂于1994年7月28日对矿泉水公司发出水磨政字 (1994)第005号(责令停止水事违法行为通知书),“责令立即 停止违法行为,限期两天办理用水许可证,交纳水费”。矿泉水 公司未按通知要求两天内办理用水许可证、交纳水费,水管处即 根据{新疆维吾尔自治区实施《水法>办法)第二十七条、第二 十条、第四十三条的规定,于1994年7年7月30日以水罚字第007 号(水事违法案件行政处罚决定通知,对矿泉水公司作出行政 处罚决定:(一)立即停止用水;(二)补交水费8307.20元、滞 纳金4415.04元; (三)罚款9000元; (四)8月20日前补办用 水许可证及有关手续。 新疆维吾尔自治区高级人民法院经再审认为:根据《中华人 民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、 《矿产资源法补偿费征收管理规定》和国务院法制局国法函 (1994)67号《关于矿泉水属性和法律问题的复函)等有关法律 规定和解释,矿泉水具有矿产资源和水资源的双重属性,因此, 对矿泉水的开发、利用应接受这些法律的调整。水磨沟流域是在 特殊条件下形成的河流,自治区人民政府为了加强对该河流域的 管理,专设了水行政主管部门即水管处,对该河流域行使统一管 理权,矿泉水公司应该服从该水管处对开采、利用矿泉水的管 理。原二审判决只注意了矿泉水的矿产资源属性,而忽视了矿泉 水的水资源属性和水磨沟流域形成的特殊性,以致否认水管处对 水磨沟流域的行政管理权,是错误的。该院依据《中华人民共和 国行政诉讼法》第五十三条第一款、第六十一条第三项之规定, 于1997年9月15日作出判决如下: 一、撤销乌鲁木齐市中级人民法院(1995)乌中行终字第10 号行政判决; 二、维持水磨沟流域管理处(1994)水罚字第007号《水事 违法案件行政处罚通知书》。 [评析] 本案在诉讼过程中,双方当事人争议的焦点是矿泉水的属性 及根据其属性应由何种法律、法规调整的问题。弄清楚这一焦点 问题,进而也就明确了本案被告人水管处对原告矿泉水公司所开 采利用的矿泉水是否具有行政管理权和对其作出的行政处罚是否 合法的问题。 国务院1994年3月26日发布实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条指明:“矿产资源是指由地质作用形成 的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资 源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》”。该“细 目”栽明:水汽矿产包括“地下水、矿泉水……”。细则第四十 四条又指明: “地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。 地下水资源的勘查,适用《矿产资源法》和本细则;地下水资源 的开发、利用、保护和管理,适用《水法》和有关的行政法规。” 国务院法制局于1四4年9月1日就福建省政府法制局《关于确 定矿泉水属性和适用法律问题的请示》作出了《关于矿泉水属性 和适用法律问题的复函》:“一、我们认为,可以确定矿泉水具有 矿产资源和水资源的双重属性。二、矿泉水的勘查、开发、利 用、保护和管理,适用《中华人民共和国矿产资源法实施细则》 和{矿产资源补偿费征收管理规定》。鉴于矿泉水管理与资源管 理关系较为密切,互有一定的影响,在依法办理矿泉水的开采登 记手续时,应当附具水行政管理部门签署的审查意见。”国务院 《取水许可制度实施办法》第二条规定:“本办法所称取水,是指 利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水。 一切取水单位和个人,除本办法第三、四条的情况外,都应当依 照本办法申请取水许可证,并依照规定取水”。综合上述法规和 解释的规定,我们可以明确四个问题:1.矿泉水具有水资源和 矿产资源的属性;2.地下水资源的勘查,适用{矿产资源法》 和本细则;地下水资源包括矿泉水的开发、利用、保护和管理, 适用《水法》和有关的行政法规;3.单位或个人开采、利用矿 产水,只需向矿产行政管理部门办理开采登记手续,而不需要向 水行政管理部门申请办理许可证,在办理开采登记手续时附具该 部门签署的审查意见就可以了;4.直接从江河、朗泊或者地下 取水的单位和个人,除有特殊情况外,都应申请取水许可证,并 应依照规定取水。 根据上述规定,本案矿泉水公司开采、利用水磨沟流域的二 号泉水,具有矿产资源和水资源的双重属性,应分别受矿产资源 6律、法规和水资源法律、法规的调整。矿泉水公司在开采、利 用该矿泉水之前,自治区矿产行政管理部门为其办理了开采登记 手续,要求其按规定交纳费用,这是依法行使矿产行政管理权, 当然是不存在问题的。问题是,作为水行政管理部门的水管处, 是否有权要求矿泉水公司办理取水许可证,并按规定交纳用水费 呢?按照上述国务院法制局的解释,水管处是没有此权的。但从 水磨沟流域形成的历史情况和其与矿泉水公司所开采、利用的二 号矿泉水之间的关系看,还不能断然否认水管处对该泉水的行政 管理权。上述案情表明,水磨沟不同于其他自然河流,它是由多 个泉眼水出露而汇流咸河流的。多少年来,水行政管理部门为了 利用这一水资源,投入了大量的资金对其进行物化管理,这就使 水磨沟的水在很大程度上改变了其自然属性,而转化成了水利工 程的供水。按照《中华人民共和国水法》和国务院《取水许可制 度实施办法》有关条款的规定,矿泉水公司向该水磨沟取水,应 该办理取水许可证,并且应按规定交纳水费。其没有履行这些义 务,水管处有权对其作出行政处罚决定,责令其办理取水许可证 并补交水费。 综上所述,自治区高级法院通过再审程序,撤销原二审判 决,维持水管处对矿泉水公司作出的处罚决定,不仅符合本案的 实际,也符合法律、法规规定的精神,因而是正确的。 (编写人:杨善明 金俊银) *本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编:(人民法院案例选)(行政卷)(1992—1999年合订本),中国法制出版社2000年版,第1422页.