(一)案 情 1991年8月10日，烟台化肥厂冷却塔的冷却水外溢，流入烟 台市芝罘区只楚镇孙家庄村农民刘基承包的鱼塘内，导致塘内氨 氮含量超常，造成污染。8月11日；刘某与烟台化肥厂协商，由 烟台化肥厂向塘内放自来水3000多米’，但仍未能有效地缓解污 染，致使塘内养殖的淡水鱼部分死亡。当月15日，根据刘某的报 告和请求，烟台市、芝罘区两级环保部门前往现场调查处理。根 据当天鱼塘采取水样化验数据，确认烟台化肥厂冷却水外溢是鱼 塘内氨氮含量升高并致鱼死亡的主要原因，烟台化肥厂应当承担赔偿责任，对此事实双方无争议。经调解，烟台化肥厂同意交付 污染赔偿款4500元给刘某，刘某也表示同意接受。在此基础上， 烟台市环境保护局于1991年10月11日作出了《关于烟台化肥厂 导致死鱼污染事故赔偿的处理意见》，依据《水污染防治法》第四 十一条之规定，由烟台化肥厂支付赔偿款4500元给刘某，并于 1991年10月底前完成兑现手续。 通过烟台市环保部门的工作，此污染赔偿纠纷似乎已顺利了 结。但是，刘某在接到处理意见后反悔，以赔偿4500元不足以弥 补其全部损失为由，于1991年10月28日具状诉至烟台市芝罘区 人民法院，请求撤销烟台市环境保护局的处理意见，并重新作出 处理。1991年10月31日，烟台市环境保护局接到了烟台市芝罘· 区人民法院的《应诉通知书》和起诉书副本，局领导对此非常重 视，研究后决定应诉，首先确定了诉讼代理人，并组成应诉班子， 分工协作进行应诉前的准备工作。为了使诉讼代理人熟悉庭审程 序，他们还组织有关人员观看环保行政诉讼录像，撰写答辩词，拟 定答辩思路，并组织模拟法庭进行练兵，准备法庭答辩。 (二)处理结果 1991年12月21日，烟台市芝罘区人民法院行政审判庭开庭 公开审理刘某不服烟台市环境保护局赔偿处理决定一案，并当庭 作出判决，维持烟台市环境保护局污染事故赔偿处理决定。原告 刘某不服一审判决，1992年1月15日向烟台市中级人民法院提 出上诉。1992年3月31日，烟台市中级人民法院作出终审判决， 驳回刘某的上诉请求，维持芝罘区人民法院一审判决。 (三)分析提要 这是一起环境保护部门因处理环境民事纠纷而被提起行政诉 讼的案件，经两级审理后以环保部门胜诉告终。应当说，仅就本 案的处理而言，法院和环保部门的做法都是适当的，而且实际社 会效果也很好，此案也曾经新闻媒介报道，在环境执法实践中有 一定的影响。但就这一类案件而言，：‘却涉及一个十分重大的环境 法学问题，此案的处~lY-．不无商榷之处，有的学者将此类案件称 作“不应有的‘环境行政诉讼”。结合本书前面所列的“一起缺 席判决引来的思考”一案的处理，即可清楚地看到这一点。 因环境污染所产生的赔偿责任和赔偿金额纠纷经环保部门处 理后，当事人不服处理决定的，可以向人民法院起诉，但此诉讼 的性质是什么?是行政诉讼还是民事诉讼?在很长一段时间内，理 论上有分歧，司法实践上不一致，究其原因，是由于立法技术不 严谨，用语不规范所致。最早作出此类规定的环境法是1982年颁 布的《海洋环境保护法》，该法第四十二条规定：因海洋环境污染 受到损害的“赔偿责任和赔偿金额纠纷，可以由有关主管部门处 理，当事人不服的，依照《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》规 定的程序解决。”考察《民事诉讼法(试行)》的规定，“法律规定 由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”(第三条第二款)。因 而无辨明不服行政机关的处理决定提起的诉讼是民事诉讼还是行 政诉讼。1984年，《水污染防治法》第四十一条规定：“赔偿责任 和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或 者交通部门的航政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向 人民法院起诉。”但仍未对不服处理决定的诉讼属性作出规定。 在相当一段时间内，有关司法解释也没有排他性规定并时有 变化。认为此类诉讼属民事诉讼者所依据的重要司法解释之一，是 1987年7月31日最高人民法院在“法(经)复字(1987)第28号” 《关于人民法院审理案件如何适用< 土地管理法)第十三条(森林 法>第十四条规定的批复》，该批复说：“‘土地管理法’第十三 条、‘森林法’第十四条规定当事人之间发生的土地、林木、林地 所有权和使用权争议由县级以上人民政府处理，当事人对人民政 府处理不服的，可以向人民法院起诉。此类案件虽经人民政府作 过处理，但其性质仍属民事权益纠纷，人民法院审理此类案件仍 应以原争议双方为诉讼当事人。……此类案件依法起诉到人民法 院的，由民事审判庭受理。”从而肯定了此类诉讼的民事诉讼性质。 人们据此批复推定，当事人对行政机关就污染损害赔偿纠纷作出 的处理决定不服而提起诉讼时，案件的性质仍属污染损害赔偿民事案件，而不是行政案件。但是，上述批复的观点很快被后来的 司法解释所取代，1991年5月最高人民法院通过的《关于贯彻执 行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》规定： “公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、 矿产、森林等资源的所有权或者使用权的归属的处理决定不服的， 依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”看来类 比并未能解决环境法上有关处理后诉讼性质的争议。 由于“处理”一词多含义，具体司法实践中也做法各异，对 不服环保部门对赔偿责任和赔偿金额纠纷处理决定而起诉的，有 的法院作为行政案件受理，有的法院则作为民事案件受理，两种 做法的案例都时常见诸报端，既有成功的经验，也有失败的教训。 在上述大背景之下，本案法院作为行政案件受理也是可以理 解的。在此案的应诉中，烟台市环境保护局的许多做法是积极可 取的，如加强执法，注重证据，认真学法，尊重法院，严格执行 有关诉讼程序等。芝罘区人民法院和烟台市中级人民法院的做法 也值得称道，如注重调查取证，在具体技术问题上尊重行政部门 的意见等等。由于环保部门和司法机关认真严谨的工作，此案审 理取得良好的效果。 对此问题的争论目前已告一段落。应国家环境保护局的请求， 全国人大常委会法制工作委员会于1992年1月31日明确答复： “因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠 纷，环境保护行政主管部门依据《环境保护法》第四十一条第二 款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害引起的赔偿责任 和赔偿金额的纠纷所作的处理，当事人不服的，可以向人民法院 提起诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以 作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”上 述答复意见也与最高人民法院《关于贯彻执行< 中华人民共和国 行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》中第六条的规定相一致。即 “行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及他们互相之间 的民事权益争议作调解或者根据法律、法规的规定作仲裁处理，当 事人对调解、仲裁不服，向人民法院起诉的，人民法院不作为行 政案件受理。’因此，今后此类诉讼一律应为民事诉讼。当然，从 法制的完善来看，在环境法的修改中应提高立法技术，消除歧义， 减少法律实施中的困惑。