(一)案 情 北京肯德建筑工程建材有限公司(简称北京肯德公司)，是一 家中外合资经营企业。其前身为北京电建公司所属北方工业锅炉 厂珍珠岩车间。该车间在生产、包装，尤其是在装卸过程中对环 境造成严重的粉尘污染，周围居民反映较大，并已被区环境保护局列为需要搬迁的对象。该车间在原有粉尘污染未得到有效控制 的情况下，为了扩大珍珠岩的生产规模，增加新的品种，于1989 年9月与外商和朝阳区劳动服务公司合资组建了北京肯德建筑工 程建材有限公司，并领取了营业执照。朝阳区环境保护局在1989 年12月的检查中发现，该公司在未办理任何环保审批手续的情况 下，便领取了营业执照，修建了围墙、浴室、展厅，改建了库房、 办公室。于是，朝阳区环境保护局认定肯德公司违反了《北京市 实施< 大气污染防治法)条例》第十条的规定，并根据该《条例》第 三十二条的规定，报朝阳区政府批准，决定对该公司罚款49000 元，另外又根据北京市实施<建设项目环境保护管理办法>细 则》第十六条的规定，令该公司于1990年1月1日前停止一切生 产经营活动．补办“三同时”审批手续。 北京肯德公司不服该处罚决定，于1990年1月15日向朝阳 区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销环境保护局的处罚 决定，判令被告环境保护局赔偿原告由于处罚决定造成的一切经 济损失，向原告公开赔礼道歉、承担本案诉讼费用。其理由为该 公司是经有关部门批准立项、审批，并经北京市工商局审查具备 合法有效条件之后成立的合资企业，并取得了营业执照。因此认 为被告环境保护局从对事实的认定到处罚的依据，均违背了事实 真相，颠倒了时间的顺序，严重侵犯了原告的合法权益。 (二)处理结果 北京市朝阳区人民法院受理该案后，组成合议庭，进行了公 开审理。于1991年7月29日作出一审判决。认定原告北京肯德 公司是依据《中华人民共和国中外合资经营企业法》所规定的条 件及法定程序，经国家政府主管部门核准而依法成立的中外合资 企业，该企业成立后，仍维持了原有的生产规模和设备，技术能 力亦未增加，没有新建、扩建、改建有污染的建设项目，且针对 原有的粉尘污染向被告提交了治理报告，被告未予答复。故被告 认定原告是建设项目证据不足，要求原告在领取工商营业执照前 办理环保评价手续无法律依据，同时，被告做出的责令原告“停 止一切生产经营活动”之处罚，也超出了其职权范围。因此，·判 决撤销了被告的处罚决定，并由被告负担诉讼费。原告请求赔偿 之诉经调解撤回。被告不服判决，上诉于北京市中级人民法脘。中 级人民法院经公开审理，判决驳回上诉，维持原判。 (三)分析提要 本案是北京市第一起经过两审判决的环境行政诉讼案，在北 京市产生了较大影响。对判决结果亦有不同的意见和争论，其主 要分歧在于要求中外合资经营企业，在领取营业执照前办理环境 影响评价和“三同时”审批手续有无法律根据。对此，我们可以 结合本案的情况并根据国家的有关规定加以分析。 朝阳区环境保护局的处罚决定，实际上包含了两项处罚，一 是根据《北京市实施(中华人民共和国大气污染防治法>条例》第 十条和第三十二条的规定，对北京肯德公司罚款49000元；二是 根据ej匕京市实施< 建设项目环境保护管理办法>细则》第十六 条的规定，令肯德公司停止一切生产经营活动，补办“三同时”审 批手续。对于后一项处罚，由于。《北京市实施< 建设项目环境保 护管理办法)细则》第十六条中规定的是“末经验收或验收不合 格，擅自投产使用的项目，由环境保护部门责令其停止使用或限 期改进，补办手续，并处以罚款”。而环境保护局的处罚是“停止 一切生产经营活动”，因此可以认为环境保护局在这一点上超出了 其职权范围，判决撤销这一处罚亦无争议。但法院以环境保护局 要求肯德公司在领取工商营业执照前办理环境保护评价手续无法 律依据为由，判决撤销环境保护局处罚决定中的第一项处罚和第 二项处罚中的补办“三同时”审批手续的处罚，则有些欠妥。 应该说，让有污染影响的中外合资经营企业在领取营业执照 前办理环境影响评价审批手续，还是有充分的法律根据的，只是 需要我们对我国的有关规定加以全面地了解和正确地理解。 1983年9月20日国务院发布的《中华人民共和国中外合资 经营企业法实施细则》第五条规定了申请设立合资企业不予批准 的5种情况，其中第四项就是：“造成环境污染的”，不予批准。也就是说，合资企业在申请成立时，必须向有关部门说明该项目有 无污染，污染的程度如何。不然，审批机关就谈不上是否予以批 准。这种说明污染情况的具体方式，就是执行我国环境影响评价 报告书制度，也就是1986年3月26日国务院环保委、国家计委、 国家经委联合发布的《建设项目环境保护管理办法》第四条规定 的“凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书 的审批制度”。该《办法》虽然是一项行政规章，但由于我国数部 环境法律规定的建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度都 是靠这一规章具体实施的，因此该办法成为这方面执法的极为重 要的法律依据。 外商投资项目履行环境影响评价审批手续的阶段，按照1983 年2月2日国家计秀发布的《关于建设项目进行可行性研究的试 行管理办法》第四条规定，“利用外资的项目、技术引进项目和设 备进口项目、大型工业交通项目(包括重大技术改造项目)都应进 行可行性研究。”该《办法》第三章还专门规定了可行性研究的编 制内容，其中第六项就是“环境保护”，要求“调查环境现状，预 测项目对环境的影响，提出环境保护和‘三废’治理的初步方案。” 《建设项目环境保护管理办法》第十一条也规定：“建设项目的环 境影响报告书或环境影响报告表应当在可行性研究阶段完成。”该 《办法》的第六条还规定：“对未经批准环境影响报告书或环境影 响报告表的建设项目，计划部门不办理计划任务书，土地管理部 门不办理征地手续，银行不予贷款；凡环境保护设计篇章未经环 境保护部门审查的建设项目，有关部门不办理施工执照，物资部 门不供应材料、设备；凡没有取得‘环境保护设施验收合格证’的 建设项目，工商行政管理部门不办理营业执照。” 由上述一系列规定可知，外商投资项目应当在可行性研究阶 段履行环境影响评价审批手续，凡未履行这一手续的项目，便不 得进行下一阶段的审批程序，更不得领取营业执照。因此，可以 明确地说，要求外商投资项目在领取营业执照前办理环境影响评 价手续是有法律根据的。 具体到本案，环境保护局适用的是北京市人大常委会通过的 《北京市实施<大气污染防治法>条例》这一地方性法规的第十条 ： 和第三十二条的规定。第十条要求’o新建、扩建、改建向大气排 放污染物的项目，必须按照国家和本市有关建设项目环境管理的 规定，严格执行环境影响报告书(表)审批制度和大气污染防治设 施与主体工程同时施工、同时投产使用。环境影响报告书(表)未 经环境保护部门批准的，计划部门不得办理设计任务书的审批手 续，初步设计中的环境保护篇章未经环境保护部门验收合格的，不 得投产使用。”第三十二条则是对违法者给予处罚以及处罚幅度和 权限的规定。“罚款5000元至5万元的，由区、县环境保护局报 区、县人民政府决定。”肯德公司作为一个新建的中外合资企业， 其生产经营活动又会造成大气污染，无疑应履行环境影响报告书 审批手续。但该公司在合资过程中，没有向有关部门说明其有大 气污染的问题，因而使有关部门在没有看到环境保护局的审批手 续的情况下，就批准登记、发给营业执照。那么，就很难说肯德 公司没有违反环境保护局所适用的地方性法规的规定。 这里的关键问题是，外商投资项目算不算建设项目?外商投 资项目的环境管理应在何时开始进行?建设项目能否把有污染的 工程和辅助设施分块报批? 按照国家和北京市的规定，“外商投资项目”均是作为建设项 目加以管理的。国家《建设项目环境保护管理办法》第三条中规 定：“引进的建设项目(中外合资、中外合作、外商独资的建设项 目)除执行本办法外，还应当执行国务院关于加强对外经济开放地 区环境管理的有关规定。”国务院发布的《对外经济开放地区环境 管理暂行规定》第七条规定：“对外经济开放地区的一切单位和个 人在签订经济合同时，应当明确当事人各方在环境保护方面的义 务和责任，落实防治环境污染的措施。”那么，也就是说，外商投 资项目在对外经济开放地区，均应在签订经济合同时就落实环境 保护方面的义务和责任，这种义务和责任的一个重要方面，就是 执行环境影响评价和“三同时”制度。国家计委发布的《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，也把利用外资项目与技 术引进项目、设备进口项目相并列，并统称为建设项目，按建设 项目加以管理。《北京市实施< 建设项目环境保护管理办法>细 则》第二条也规定：“凡在本市行政区域内进行产生水、废气、废 渣、噪声、振动、放射线、电磁波等对环境影响的建设，包括基 本建设项目、技术改造项目、区域开发项目、外国投资项目和自 然资源开发项目(以下简称建设项目)均按《建设项目环境保护管 理办法》和本细则管理。”由此可知，一切外商投资项目，不管有 无具体的建设工程，都应视为建设项目纳入建设项目环境保护管 理的轨道加以管理。 外商投资项目应在可行性研究阶段履行环保审批手续，而不 是在项目引进后才进行环保审批。外商投资项目的办理程序通常 包括项目建议书、可行性研究、批准投资项目、办理工商登记、进 行工程建设几个阶段。按照国家计委的规定，在可行性研究报告 中，就应包括“环境保护”的内容，进行环境影响评价。只有这 样，才能防止引进不应引进的有污染的项目。如果允许外商投资 项目领了营业执照，进行具体工程建设时才履行环境影响评价审 批手续，是难以防止外国对我国进行污染转嫁的。因为项目已经 引进了，很难保证不让它建设。 建设项目的环境影响，应该是整个项目的环境影响，而不应 把主要工程与辅助设施割裂开来。我国环境影响评价制度实施的 实践均是按这一要求进行的。在本案的判决中，法院认为肯德公 司成立后，“没有新建、改建、扩建有污染的建设项目”，并据此 撤销了环境保护局的处罚决定，显然是认为修建围墙、浴室、展 厅、改建库房、办公室等项目辅助设施的建设，可以与整个建设 项目割裂开来，分块审批。这是与我国环境影响评价制度的基本 要求和管理实践不一致的，也是不利于环境保护的。 由以上分析可知，法院判决撤销环境保护局处罚决定中“停 止一切生产经营活动”的裁决是应该的，但同时也撤销罚款和令 肯德公司补办“三同时”审批手续的处罚则有些偏颇，缺乏对我国有关法律、法规的全面掌握和准确适用。 本案的处理也给我们提出了应当引起重视的问题。 一是各行政管理部门应全面掌握法律规定，在执法中相互配 合。在本案中，环保审批手续本应在计经委和工商行政部门的审 批、发照之前，而且有着明确的规定，但由于有关部门在审批时 均未注意到环境保护审批的规定，未告诉当事人先办环保审批手 续再办营业执照，从而使肯德公司在未办环保审批手续的情况下 领到了营业执照。因此，这一案件的发生与有关部门把关不严不 无关系。这种现象不是个别的，而是各地均有。今后的立法应当 十分注意有关部门执法的协调和配合。 二是行政管理机关在适用法律时，一定要准确无误，法律文 书务必规范严谨。本案环境保护局的处罚决定中有“停止一切生 产经营活动，，补办‘三同时’审批手续”的一项处罚，而据环境 保护局的答辩，．其本意是让其停止使用污染设施，补办环保审批 手续。由于用语不严谨、不规范，结果就被法院认定为越权。因 此，环境执法机关一定要吸取这方面的教训，做到执法严格，用 法准确，用语规范。 三是人民法院的审判人员，尤其是审理行政案件的审判人员， 应当更多地接受专业法的培训，以适应审判工作的需要。人民法 院受理的行政案件，涉及到众多部门法的适用问题，各个部门法 又都有其特点，特别是环境法，又涉及许多科学技术问题。如果 审判人员没有对环境保护法的系统了解，不能准确掌握各种环境 法律制度的规定和适用要求，是很难正确审理环保案件的。本案 在审理过程中，就涉及到什么是建设项目、什么是有污染影响的 新、扩、改项目、外商投资项目的审批程序，环境影响评价制度 和“三同时”制度的内容及适用阶段等一系列问题，并涉及到国 家和地方以及不同部门的规定。由于审判人员没能准确地掌握环 境影响评价审批在外商投资项目审批中所处的阶段，便认为要求 -肯德公司在领取工商营业执照前办理“环境影响评价手续”，依据 不足，做出了结果会导致环保部门无法在外商投资项目审批过程中进行环境保护管理的判决，不能不说是应该吸取的一个教训。