(一)案 情 为了防止制革废水污染，原浙江省瓯海县政府曾于1990年 12月依据环境保护法规发出通告，禁止在瞿溪镇从事制革生产， 并决定黄进士等9户制革生产户于同年12月15日前搬迁。时至 1991年9月，瓯海区城建环保局在检查黄进士的制革工厂时，发 现生产设备完好，转鼓内有水有皮，场地上有红色液体；瓯海区城建环保局认定黄进士未在规定期限内搬迁，仍在水源保护地非 法从事制革生产，遂于1992年2月对黄进士作出罚款5000元的 行政处罚决定。黄进士不服，向瓯海区人民法院提起诉讼。瓯海 区人民法院审理后认为，黄进士的行为已违反有关规定，被眚对 原告的处罚正确，判决维持原处罚决定。黄进士仍然不服，以 “原判决认定事实和适用法律错误”为由，上诉于温州市电级人民 法院 (二)处理结果 温州市中级人民法院审理本案后认为，上诉人黄进士的行为 已触犯《水污染防治法》第三十八条之规定，理应处罚。但瓯海 区城建环保局对黄进士的处罚与《水污染防治法实施细则》第三 十二条规定的罚款数额不符，量罚畸轻厂应予变更，故原判予以 维持欠妥。据此，温州市中级人民法院作出终审判决，撤销瓯海 区人民法院的一审判决，变更瓯海区城建环保局对黄进士罚款 5000元的处罚为1万元。 (三)分析提要 本案是一起经过两审，其中一审判决维持、二审判决变更的 环境行政诉讼案；它所反映的问题在环境行政诉讼中具有一定的 典型意义。 我国《水污染防治法》第十九条规定：“在生活饮用水源地、 风景名胜区水体、重要渔业水体和其他有特殊经济文化价值的水 体的保护区内，不得新建排污口。在保护区附近新建排污口，必 须保证保护区水体不受污染。本法公布前已有的排污口，排放污 染物超过国家或者地方标准的，应当治理；危害饮用水源的排污 口，应当搬迁。”该法第十二条还规定：“县级以上人民政府可以 对生活饮用水源地；风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有 特殊经济文化价值的水体，划定保护区，并采取措施，保证保护 区的水质符合规定用途的水质标准。”这种“措施”，当然也包括 责令排污者将污染源搬迁的措施。因此，原瓯海县政府决定让位 于水源保护区的黄进士等9户制革生产户搬迁，是符合我国法律 的规定。被责令搬迁者必须在规定的限期内履行搬迁义务。违反 了这种义务，就应承担相应的法律责任。 但是我国《水污染防治法》及其《实施细则》都没有具体规 定违反搬迁义务的法律责任，而只在该法第三十七条第一款第四． 项规定，“违反本法第四章、第五章有关规定，贮存、堆放、弃置、 倾倒、排放污染物、废弃物的”可“给予警告或者处以罚款”。那 么，违反搬迁义务而又排放污染物污染水体的，属于违反该法第 四章中第十九条的规定，因此，对违法者可按照第三十七条第一 款的规定给予罚款处罚。其处罚的幅度，按照《水污染防治法实 施细则》的规定，应为5000元以上工0万元以下。因此，原瓯海区 城建环境保护局对黄进士罚款5000元，属于法定的处罚幅度范 围，应当受到人民法院的支持，判决维持处罚决定。 温州市中级人民法院在判决该案时，适用的是《水污染防治 法》第三十八条的规定。该条的内容为：“造成水体严重污染的企 业事业单位，经限期治理，逾期未完成治理任务的，除按照国家 规定征收两倍以上的超标准排污费外，可以根据所造成的危害和 损失处以罚款，或者责令其停业或者关闭。”另外还规定了罚款与 责令停业或者关闭的权限。从这一条的规定来看，它适用的对象 是经限期治理逾期未完成治理任务者，而不是被责令搬迁者(限期 治理与责令搬迁是两种不同的行政措施)；其处罚为征收两倍以上 的超标准排污费扣’可以处以罚款，或者责令停业或者关闭，而且 征收两倍以上的超标排污费是其它处罚的前提。也就是说，可以 单处征收两倍以上的超标准排污费，但不可单处罚款；如果处以 罚款，就必须征收两倍以上的超标排污费。另外，责令停业或关 闭，也不能与罚款并处，只能选择适用一种。如果中级法院认为 应当适用该条的规定，就应该首先令排污者缴纳两倍以上的超标 准排污费，才能给予罚款。只给予罚款，不征收规定的排污费，便 属于未正确适用法律。正因为中级人民法院在认定违法行为的类 别方面发生了偏差，所以相应地也就适用了不应适用的《水污染 防治法实施细则》第三十二条关于罚款数额的规定。 另外，需要提出讨论的一个问题是，法院在审理行政案件时， 能否把明显偏轻的处罚直接判决变更为较重的处罚?对此，我国 《行政诉讼法》只规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更”， 而没有规定法院能否作出不利于原告人的变更判决。《最高人民法 院关于贯彻执行< 行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》也没能 对此作出规定。从国外的有关立法来看大多倾向于不作对行政相 对人加重处罚的变更，以便使行政相对人能够充分地行使行政诉 讼权。如果允许法院作出对行政相对人加重处罚的变更判决，就 会使那些受到行政决定不利影响的人视行政诉讼为畏途，从而形 成司法救济的精神障碍。另外，在我国的刑事诉讼中有一条“上 诉不加刑原则”，它也许能为行政诉讼中的变更判决提供一定的借 鉴。尤其是在目前环境行政诉讼尚不多见，“民怕告官”的观念和 意识还未完全消除的情况下，强调不作加重的变更判决，对环境 行政诉讼的开展就更有着实际意义。