某市石材业主状告该市环保局案 ——析论水污染的限期治理制度 [案情简介] 某市是我国四大石材加工生产基地之一，全市共有石材加工企业四千多家。 石材行业在给该市带来经济繁荣的同时，也对当地环境造成严重污染。为了进一 步加强监督管理，改善城区环境质量，该市人民政府于2000年3月29日发布了 (某市关于限期治理石材企业废水污染的通知)(以下简称< 通知))。<通知)规 定，对该市范围内的所有石材企业实行限期治理，要求在2000年5月31日前建 成或进一步完善废水治理设施，所有的石材企业采用三级沉淀循环用水的办法， 确保废水达标排放；各石材企业搞好废水治理措施以后，向该市石材企业环境污 染工作领导小组办公室申请验收；在规定的期限内仍未完成治理任务，经验收废 水排放未达标的，则依法给予罚款或责令停业、关闭。 原告万和石材有限责任公司为该市生产销售石材制品的具有法人资格的合资 经营企业。该公司建造了四级沉淀池，以为能确保废水达标排放，没有采取任何 完善废水治理措施，也没有向该市石材企业环境污染工作领导小组办公室申请验 收即继续使用原有的沉淀池。2000年9月25日该市环保局城区办派人员到原告 厂区进行现场检查，认为原告的废水处理池不符合<通知)的规定，：既不规范也 不合格，即日立案调查。9月27日，该市环保局城区办委托该市环境监测站对 原告排放的污水进行监测。该市环境监测站接受委托以后，即日到原告厂区废水 总排放口采样，采样时原告的一职员在场，但拒绝签名。9月30日，该市环境 监测站依据测定的数据，作出监测报告，认定所检项目悬浮物的浓度为每升356 毫克，超(污水综合排放标准)中的一级标准，其余项目未超标.同年10月16 日，该市环保局城区办对案件调查终结，认为原告在限期治理期间未完成治理任 务，建议被告即该市环保局对原告罚款3万元。被告采纳原告的建议，并下达了环境保护行政处罚决定书。但是，原告在规定的期限内没有行使陈述申辩的权 利。2000年11月6日，被告作出行政处罚决定书，对原告罚款3万元。11月 27日，原告向环保局所在的区人民法院提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告 的行政处罚决定。区人民法院依法作出判决，维持原告的行政处罚决定，案件受 理费100元由原告承担。2001年3月15日，原告不服一审判决，向市中级人民 法院提起上诉。市中级人民法院认为，根据(中华人民共和国环境保护法)第 29条和(中华人民共和国水污染防治法)第24条的规定，该市人民政府作出的 <通知》是有法律依据的，该《通知)对其辖区内的石材企业均有约束力。万和 石材有限责任公司作为该市政府管辖的石材企业，必须按照(通知)完成治理任 务。万和石材有限责任公司在收到<通知)后，没有按规定向该市石材企业环境 污染工作领导小组办公室申请验收，逾期未完成治理任务，根据<中华人民共和 国环境保护法)第39条、<中华人民共和国水污染防治法)第52条和<中华人 民共和国水污染防治法实施细则)第42条的规定，被告作出的行政处罚决定， 认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，因此市中级人民 法院驳回原告的上诉，维持一审判决，从而以环保局胜诉而结案。 [法律问题] 水污染的限期治理制度 [法律依据] ’ (1)(环境保护法》第18、29、39条。 (2)<水污染防治法)第24条。 [法理和法律分析] 1．限期治理制度 限期治理制度是在环境管理和防治环境污染过程中普遍采用的一项适合我国 国情的重要措施。 (1)限期治理的含义。限期治理是指对长期超标排放污染物、造成环境严重 污染的排污者，以及对设立在特殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民 政府决定和环境保护主管部门监督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成 治理任务，使污染物排放达到治理目标的一种强制措施。 (2)限期治理的对象。限期治理的对象主要有两类：一是位于特殊保护区的 超标排污的污染源。即在国务院有关部门和省级人民政府划定的风景名胜区、自 然保护区和其他需要特别保护的区域内已建成的超标排污的污染源，要限期治理。二是造成严重污染的污染源。 (3)限期治理的决定机关。省级人民政府决定中央或省级政府直接管辖的企 事业单位的限期治理；市、县人民政府决定市、县或市、县以下人民政府管辖的 企事业单位的限期治理。 (4)限期治理的期限。由决定限期治理的机关根据限期治理项目具体情况、 治理技术、治理能力可定为1年一3年。 (5)实施限期治理制度中环境行政主管部门的职责。主要包括以下几方面： 1)组织开展污染源调查摸底，摸清管辖范围内企事业单位排污情况，对限期治 理的污染源，及时向本级人民政府提出限期治理意见；2)对限期治理单位的治 理情况、进度进行监督检查，及时提出指导性意见和要求；3)按时组织验收， 并向本级人民政府报告验收结果；4)对逾期投有完成限期治理任务的单位，依 法予以处罚，或者报请本级人民政府建议停业、关闭。 2，关于本案的处理结果 本案中，万和石材有限责任公司属于该市人民政府管辖的企业，根据(环境 保护法)第29条第2款的规定，中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管 辖的企事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者 市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。因 此，该市人民政府有权对万和石材有限责任公司进行限期治理。 双方争议的焦点是万和石材有限责任公司是否构成“严重污染”，成为限期 治理的对象。万和石材有限责任公司认为自己已经修建了四级沉淀池，能够确保 污水达标排放。市环境监测站采样时没有本公司人员在场，也没有第三人在场， 程序不合法，监测报告无效。该市环保局没有证据证明该公司的水质超标，所作 的处罚决定没有依据，应予以撤销。目前，我国的法律法规并没有关于环保部门 的工作人员在现场监测采样时必须通知有关当事人到现场的规定，衡量采样是否 合法有效的根本尺度是看采样是否符合环境方法标准。该市环境监测站作为依法 行使环境监督管理权的部门，按照相应的环境方法标准对原告进行采样符合法定 程序，其监测结果是合法有效的。万和石材有限责任公司又提出，根据监测报 告，只有一项未达标，不构成严重污染，不应该限期治理。我国’<环境保护法) 第29条第1款的规定，对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理。<水污染 防治法)第24条第1款规定，对造成水体严重污染的排污单位，限期治理。但 是，如何认定“严重污染环境”，两部法律都没有作出明确的规定。因此，在实际执行中，缺乏统一的标准，主观任意性大。一般认为下面三种情况为严重污染 环境：1)排放污染超过国家和省规定的排放标值。2)超过临时排放许可证规定 的削减期限。3)造成较大以上污染事故。 根据该市环境监测站的监测报告，万和石材有限责任公司水质超过国家规定 的(污水综合排放标准)，构成严重污染环境，在限期治理对象范围内。 限期治理，必须及时采取措施进行治理，并请有关部门进行验收，否则便要 受到处罚。根据我国<环境保护法)第39条规定，对经限期治理逾期未完成治 理任务的企事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的 危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。<水污染防治法》第52条规定，造成 水体严重污染的企事业单位，经限期治理，逾期未完成治理任务的，除按照国家 规定征收两倍以上的超标准排污费外，可以根据所造成的危害和损失处以罚款， 或者责令其停业或者关闭。万和石材有限责任公司在规定的期限内没有进行治 理，该市环保局依法对其进行罚款3万元是符合法律规定的。 [学者建议] ． (1)<环境保护法)、<水污染防治法)、《大气污染防治法)、《海洋环境保护 法)、<环境噪声污染防治法》等都规定了限期治理制度，但是，各部法律规定并 不完全一致。尤其是2000年4月九届全国人大常委会修订的<大气污染防治法) 对限期治理作出了新的规定。新<大气污染防治法)规定的限期治理的对象包括 如下三类：1)向大气排放污染物超过排放标准的。2)“两控区”已建企业超过 规定的排放标准的。3)在风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和 其他需要保护的区域内，已建设施污染物排放超过规定的排放标准的。 <环境保护法)和原(大气污染防治法)中规定的限期治理是一项环境行政 管理措施，它所针对的对象是企业的严重排污行为，但这种严重排污行为并没有 违法。因此，尽管它是一项严厉的行政命令，但并不具有法律制裁的性质。而新 《大气污染防治法)中规定的限期治理所针对的超标排污行为， 已被定性为一种 违法行为，限期治理是针对这种违法行为首先采取的处罚手段，因此，它具有法 律制裁的性质。 新(大气污染防治法)还把限期治理与罚款同时并处，对超标排污企业加大 了处罚力度。新(大气污染防治法)对限期治理制度的新规定体现了国家环境监 督管理正日趋强化，也反映了社会对环境质量有更高的要求。因此，亟盼在环保 基本法和其他单项污染防治法中对限期治理作出同样的规定，使所有的污染防治 领域按照同样的标准和要求作出限期治理的决定，以确保法制的统一性。 (2)根据当前环境保护工作实际，明确“严重污染环境”行为的范围或标准。