案例40 卞贤海诉临安县环保局行政处理① [案情] 1991年初，浙江省临安县临天乡平山村农民史晓泉向临安县环保局反映，称其种植的两亩葡萄园因受同村农民卞贤海开办的铸造厂所排放的氟化物的污染，葡萄之叶片和果实脱落，造成葡萄减产，要求临安县环保局前往调查处理。接到史晓泉的情况反映之后，临安县环保局于当年的8月和9月，曾先后两次派人前往史晓泉的葡萄园和卞贤海的铸造厂现场调查。经现场调查和采样分析，办案人员确认史晓泉的葡萄园氟污染症状明显。另外，临安县环保局根据临安县农业技术推广站、临安乡政府及平山村村民委员会提供的情况，以及以前卞贤海因其铸造厂排放的污染物质对平山村的水稻和竹园造成污染而曾作过经济赔偿的事实，认定农民史晓泉的葡萄园严重减产系卞贤海的铸造厂在生产过程中排放含氟废气所致。据此，临安县环保局先后三次召集双方当事人协商解决污染赔偿问题，但终因卞贤海或拒绝到场或到场后中途退场而使调解失败。最终，临安县环保局根据案件的实际情况作出处理决定：由卞贤海一次性赔偿史晓泉1991年葡萄园减产损失人民币3920元。卞贤海不服此处理决定，遂向临安县人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销临安县环保局的处理决定。 [问题] 本案涉及两个主要问题： 1．行政管理机关对因环境污染损害所引起的赔偿责任和赔偿金额纠纷的行政处理是一种什么性质的活动7 ． 2．当事人对处理决定不服而向人民法院起诉的，该诉讼应当是一种什么性质的诉讼?是否应以作出处理决定的机关为被告7 [参考结论与法理分析] 临安县人民法院受理了卞贤海的起诉，并于1992年9月21日对此案进行了开庭审理，但临安县环保局未到庭应诉。该局认为，其对史晓泉与卞贤海环境污染损害赔偿纠纷所作的处理，在性质上属于行政管理机关居间对当事人民事权益纠纷的调解处理。当事人不应以其为被告向人民法院提起诉讼。同时，临安县人民法院也不应以行政案件受理此案。尽管临安县环保局未到庭应诉，临安县人民法院仍对该案进行了开庭审理，并作了缺席判决。判决以“被告未向本庭提供作出上述处理决定的任何证据材料，故无法证明其作的处理决定是合法的”为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第48条和第54条第2款的有关规定，撤销了临安县环保局的处理决定。 这是一起非常有代表性的环境污染损害赔偿责任和赔偿金额纠纷的当事人因不服环境保护行政主管部门的行政处理决定而提起诉讼的案件。原告为环境污染损害赔偿责任和赔偿金额纠纷之一方当事人，被告为对该纠纷作出行政处理决定的行政管理机关。从诉讼的性质来看，为行政诉讼，并且，临安县人民法院也是将此案作为行政案件受理和审判的。 本案发生后，曾在社会上产生了较大的影响，引起了多方面的密切关注。环境保护行政主管部门认为这是一件不该发生的行政诉讼案件，法学界也有学者明确表 示这是一起“不应有的环境行政诉讼”。但临安县人民法院却认为自己受案有据。 那么，问题究竟出在哪里呢?我们认为，问题的关键出在各方对“行政处理”性质的不同理解。 从当时的有关媒体报道得知，临安县人民法院当年受理和审判此案的法律依据是最高人民法院《关于贯彻执行{行政诉讼法)若干问题的意见》第4条。该条规定： “公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。’’显然，临安县人民法院将临安县环保局的处理决定是当作一种行政裁决理解的。诚如该院所坚持认为的那样，有关赔偿问题的纠纷经过行政机关处理以后，其性质就会发生变化，变成一种行政纠纷。因此，一旦产生诉讼，行政机关就应该作为被告人。正是基于这种认识，当本案当事人卞贤海以临安县环保局为被告而提起诉讼时，临安县人民法院理所当然地将其作为行政诉讼案件受理和审判。 而临安县环保局和法学界的一些学者则认为，由行政管理机关依当事人之请求而对环境污染损害赔偿纠纷所作的处理，应属于调解处理或行政调解。因为其处理决定对当事人来说并无强制约束力和执行力。当事人对处理决定不服的，可以不执行处理决定，并转而寻求司法解决。但不应以作出处理决定的行政机关为被告而提起行政诉讼。 我们认为，这种由行政管理机关居间对民事纠纷的行政处理，的确存在着立法表述不甚准确的问题，容易引起人们不同的理解与争论。20世纪90年代以前，在司法实践中就曾发生过类似的一方当事人不服行政管理机关的处理决定而以行政管理机关为被告提起行政诉讼，并被法院受理的案例。为了避免同类情况的发生，1991年11月26日，国家环境保护局就如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的规定向全国人大常委会法制工作委员会作了请示。请示的主要问题就是如何理解“处理”的含义。19呢年1月31日，全国人大常委会法制工作委员会对国家环境保护局的请示作了正式答复。答复称：“因环境污染损害所引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属民事纠纷。环境保护行政主管部门依据《中华人民共和国环境保护法》第41条第2款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害所引起的赔偿责任和赔偿金额纠纷所作的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。” 从全国人大常委会法制工作委员会的答复来看，《环境保护法》第41条第2款所规定的行政处理，其立法原意应为行政调解。所谓行政调解，即是指在行政机关的主持下，或者说由行政管理机关居间对当事人之间就因环境污染损害赔偿纠纷进行调解，以促使当事人之间就争议问题自愿达成调解协议，解决纠纷。 根据这一理解，应当认为，行政处理的实质即是调解处理，其性质应为行政调解。在调解处理的活动中，行政管理机关所扮演的角色是居间人的角色。其作出的处理决定也不具有强制约束力，对当事人而言，仅具有参考价值。处理决定被执行的前提，是纠纷当事人中负有赔偿义务一方当事人的自愿同意。由这些特点所决定，环境保护行政主管部门应环境污染损害赔偿纠纷当事人之请求而对纠纷所作的行政处理，不能等同于其依职权主动作出并能体现其单方意志的具体行政行为，也不能等同于其他行政管理部门就赔偿问题所作的行政裁决和强制性补偿决定。因此，当纠纷当事人对环境保护行政主管部门的调解处理决定不服而向人民法院提起诉讼时，不应以环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼，而应就原环境污染损害赔偿纠纷提起民事诉讼。人民法院也不应将此类案件作为行政案件受理和审判。 因为，行政管理机关的调解并不是严格意义上的具体行政行为。因为它不是行政管理机关对公民、法人或者其他组织的单方意志和行为，更不具有行政职权的强制性。正是由于不存在行政管理机关的具体行政行为，因而，公民、法人或者其他组织就不能对行政管理机关提起行政诉讼，法院也不应受理。其实，关于这一点，最高人民法院在其发布的《关于贯彻执行{行政诉讼法)若干问题的意见》第6条中电有明确说明。该条规定：“行政管理机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及他们相互之间的民事争议作调解或者根据法律、法规的规定作仲裁处理，当事人对调解、仲裁不服的，向人民法院起诉的，人民法院不作为行政案件受理。”这一规定与前面提到的全国人大常委会法制工作委员会在答复国家环境保护局的请示中对行政处理的解释是一致的。这从另一个方面进一步说明行政处理的性质是行政调解。对行政调解是不能提起行政诉讼的。 就本案而言，卞贤海不服临安县环保局的处理决定，以临安县环保局为被告向法院提起行政诉讼显然是不对的。而临安县人民法院将此案作为行政案件受理并审判更是欠妥。尤其令人不解的是，临安县人民法院对本案的审理和判决是在1992年9月21日，而此前全国人大常委会法制工作委员会关于正确理解和执行《中华人民共和国环境保护法》第41条第2款的答复(1992年1月31日)和最高人民法院《关于贯彻执行{行政诉讼法)若干问题的意见》已经公布执行。在立法和司法解释已有明确规定的情况下，临安县人民法院仍将本案作为行政案件受理和审判，不能不说是一个遗憾。 不过，本案也提醒了立法者，法律条文的表述一定要准确、严谨，否则会给法律实践造成困惑。 还需提及的是，环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿纠纷的行政调解，虽然不具有强制约束力和强制执行力，但它在实践中已经成为环境保护部门处理环境污染损害赔偿民事纠纷的有效形式。那么，为什么纠纷的当事人在可以选择司法解决的情况下还往往会自愿选择这种方式来解决其纠纷呢?这主要是因为： 1．各级环境保护部门对本地区的主要环境问题、污染源问题、污染物质的基本种类、危害以及易产生的污染等情况非常熟悉，同时还拥有污染调查和分析的技术手段和专门人员。因此，在环境污染损害赔偿纠纷产生以后，依当事人的请求，环境保护部门可以迅速介入，查清案件，并提出解决问题的办法； 2．相对于环境民事诉讼而言，环境污染损害民事纠纷的行政处理具有及时、省时和省钱等优点； 3．长期以来，环境保护部门在依法调解当事人之纠纷中所表现出来的公正性受到了人们的认可，得到了人们的信任。 正是基于上述基本原因，环境污染损害赔偿纠纷的行政处理一直是纠纷当事人的一种自愿选择。我国在修订《环境保护法》时应当将这一制度进一步完善，使其更好地发挥作用。 ① 解振华主编：《中国环境典型案例与执法提要》，中国环境科学出版杜1994年版，第269-270页。