(一)案 情 深圳市南海酒店是中外合资企业，也是该市唯一的一家五星 级酒店。该酒店在经营活动中，每月排放污水9945吨，所排污水 COD平均为538．5毫克／升，动植物油达76毫克／升，均超过排放 标准，但从1990年9月以来，在深圳市环境监理所多次去人去函 催缴的情况下，仍拒不按规定缴纳超标准排污费- 南海酒店陈述其拒缴的理由是：第一，该酒店的污水是先通 过市政管道排入蛇口污水处理厂，然后才排放入海的，因此，该 酒店的污水并非直接排入环境，不应收费；第二，该酒店的污水 排入蛇口污水处理厂经其集中处理，并已向其交纳了一定的费用， 在此基础上又收取超标排污费，已造成了重复收费，加重了企业 负担；第三，监理所在酒店排污管口采样测定污水污染值作为超 标收费的依据，但实际上污水又排入蛇口污水处理厂经过了集中处理，无论怎样，污水所含污染物含量都会因集中处理后而有所 下降，因此，在排污口测定的污染物含量忽略了所经过的污水处 理过程，这是不合理的；第四，南海酒店属中外合资企业，对是 否应缴费有不同意见，协商达成一致意见需要一段时间，这段时 间不应计算在拒缴时间之内。 深圳市环境保护局在认真研究分析南海酒店所陈述理由的基 础上，调查了蛇口污水处理厂等有关单位，经研究认为：第一，南 海酒店的污水虽经蛇口污水处理厂集中处理后而间接排入海洋环 境，但所经市政管道和污水处理厂只是污水排放入海的途径，并 不能因此而认定为属间接排放而免除治理污染的责任；第二，蛇 口污水处理厂是为了集中处理蛇口工业区的生活污水，改善特区 投资环境而兴建的，目前，它的主要功能是接纳蛇口工业区的生 活污水，对工业废水要求达标后方能排入。经调查，蛇口污水处 理厂所收取的污水处理费用很低，具有市政设施有偿使用性质，其 用途主要是维持和保证污水处理厂能正常运转，它远远低于治理 污水费用和超标排污费。而且治理污染是排污单位的法定义务，南 海酒店也并不能因其已向蛇口污水处理厂交纳了一定的治理费用 而将治理污染的义务交移给蛇口污水处理厂；第三，鉴于目前污 水处理厂的处理能力，蛇口污水处理厂主要是接纳和处理蛇口工 业区的生活污水和已经治理达标的工业废水，南海酒店将其未经 处理的超标废水排入蛇口污水处理厂，本身就违反了蛇口污水处 理厂的规定，虽然仅就南海酒店的废水而言，经污水处理厂处理 后，其污染物可能会有所降低，但就整个进入污水处理厂的污水 而言，就会影响其它污水的处理效果，又因为污水处理厂目前还 只是靠市政拨款而筹建并保证其运转的市政公用设施，显然其本 身并不能负起治理污染的责任。因而，在南海酒店排污口采样测 定其污染物含量是合理的；最后，至于南海酒店所陈述的第四点 理由，环保部门认为这只是企业本身的内部事务，并不能作为拒 缴排污费的理由。 (二)处理结果 深圳市环境保护局依据环境保护法和防治陆源污染物污染损 害海洋环境管理条例的有关规定，对南海酒店作出了罚款1万元 的处罚决定，并限期缴纳超标准排污费和滞纳金人民币22000元 和港币125000元。最后，南海酒店履行了该处罚决定。 (三)分析提要 深圳市环境保护局对该市南海酒店的环境行政处罚，在认定 处罚对象上是正确适当的。尽管本案中涉及到的有关问题有待澄 清。例如，企业在委托污水处理厂处理其废水后，在此基础上又 征收超标排污费，能否视为重复收费；企业所排放的污水已经过 集中处理之后，环保部门仍从原排污口采样测定污染物含量，是 否合理等等。但这并不影响本案中的环境主管机关即深圳市环境 保护局对南海酒店处罚的正确性质。这是因为： 第一，南海酒店虽然委托蛇口污水处理厂代为处理其所排放 的废水，并向污水处理厂交纳了一定数额的处理费。但是，论其 性质这只是对使用市政设施而给予的有偿使用费，也是基于委托 而产生的民事法律关系，即一方按照另一方的要求而履行的协议 约定义务。但交纳排污费是环境保护法对排污者规定的必须接受 行政管理的法定义务。它是因排污者的行为给环境造成损害后，对 环境的保护和恢复而给予的一种经济补偿。这与交纳市政设施有 偿使用费是性质完全不同的两个问题。如果因为交纳了市政设施 使用费，即本案中所指的污水处理费，并以此为由，逃避甚至拒 交排污费是不能成立的。合同双方的约定义务并不能代替行政法 律义务，二者既不能相互混淆，更不能越俎代疱。 第二，城市商业及其他服务业的企事业单位所排放的废水，即 便属于城市生活污水，也不能因此而免除其依法交纳排污费的义 务。我国环境保护法及排污收费管理办法已明确规定，对一切企、 事业单位向环境排放污染物质从而造成环境污染和破坏的，都负 有治理污染和交纳排污费的责任。 第三，南海酒店在委托蛇口污水处理厂处理其污水过程中，假 如双方事先曾有约定，由污水处理厂代替酒店交纳排污费，而该酒店向污水处理厂给付的处理费用并不足以抵偿交纳排污费的数 额，这种行为也是不能成立的。我国《民法通则》第五十九条规 定，对显失公平的法律行为，从行为开始时就是无效的。双方显 失公平的委托协议是不受法律保护的。南海酒店若以双方事前有 约定并已向对方交纳了处理费用，或者以对方没有处理达标为由， 将责任推给对方，也是违背法律规定的。因此，蛇口污水处理厂 没有代替南海酒店交纳排污费的义务。 ； 第四，南海酒店以中外合资企业为由，称企业行为需要中外 双方商定后方可执行，在未协商作出决定之前，不能计算在拒缴 排污费的时间之内，深圳市环保部门认为这是企业的内部事务，企 业内部的管理方式如何，并不能成为妨碍履行法律义务的正当理 由，这一观点是正确的。 第五，本案中对企业排放的废水在通过集中处理后，如何确 定和掌握征收排污费的标准，在征费实践中是采用原排污口污染 物的成分、浓度、总量的监测值为依据来确定收费数额，还是综 合考虑到原排污口的测定值、污水已进行过集中处理及已交纳的 污水处理费用等几个因素，确定一个较适当的收费标准和数额，这 需要在环境管理的实践中，不断总结经验，逐步研究一个可行的 办法来解决。