某市收容遣送站不服市人民政府、房地产管理局土地使用权、房屋产权处理决定案 [案情简介) 原告：某市收容遣送站。 被告：某市人民政府。 第三人：某市公安局。 1958年某民政厅某市收容遣送站经政府批准，选址定站在某 市过境公路山坡上(现某某路4号)。1975年8月15日，市城建 局对其土地使用范围正式划定了红线。1980年8月18日，根据 某人民政府某政发[1980)236．号批准的某公安局某公三(1980) 111号、某民政局某民字(1980)37号< 关于收容遣送上访人员中无 理取闹人员的报告)中“为收容上访人员中的无理取闹人员，民政 局收遣站需要修改房屋，购置一些桌子、椅子、柜子等，财政局增拨 民政事业费3万元”，在遣送站用地红线内修建房子7间，车库一 间。1989年5月15日经被告x x市人民政府核准领取了某政房 字(1989)第081387号公房产权证。1989年6月14日领取了某 政地字(1989)第0004693号国有土地使用证。1993年7月14 日，某市房地产管理局产籍处将已核发过公房产权证的房屋，又以 某政房字(1993)第0006063号、0006064号为市公安局上访人员 遣送站发了公房产权证。1994年4月28日，市公安局上访人员 遣送站由派出所干警维持秩序请第一测绘大队周某测量绘图后， 又向某市土地管理部门申请土地使用权。由此，双方形成了房屋 产权和使用权纠纷。1995年8月21日，某市土地管理局、某市房 地产产权产籍管理处作出某市土管字(1995)192号、某房籍字 (1995)023号《关于某市公安局上访人员遣送站和民政厅收容遣 送站土地使用权和房屋产权的处理决定)，依据《某市土地所有权 和使用权的确权规定)第26条、第29条规定，决定：(1)收回1989 年原“两证办”核发给民政厅收容遣送站的0004694号土地使用证 范围内的1457平方米土地使用权，注销该单位0004693号、 0004694号土地使用证。吊销01837号房屋产权证。(2)重新确 定公安局上访人员收容遣送站1457平方米土地使用权及房屋产 权。(3)重新核发民政厅收容遣送站的土地使用权和房屋产权证。 某市收容遣送站不服，向某市中级人民法院起诉。 [审理结果) 一审人民法院认为，某市公安局上访人员遣送站是经政府批 准成立，并明确场所由遣送站提供。某市公安局用国家专款建该 站并使用至今。根据国有土地使用权依法直接确定给使用土地的 单位或个人的精神，市政府、市房产局将该争议的土地使用权及房 产权确定给市公安局并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼 法)第54条第一项之规定，作出如下判决：维持市政府、市房产局 1995年8月21日x市土管字(1995)192号、某房籍字(1995)023号(关于市公安局上访人员遣送站和民政厅收容遣送站土地使用 权和房产权争议的处理决定。 原告不服，向某省高级人民法院上诉。 二审人民法院根据法庭质证和实地核查，对案件事实作了认 定： (1)关于“选址定点”、“设置机构”的事实认定。某政发(1980) 236号文与某公安局公三(1980)111号、民政厅某民(1980)37号 文的原文是：“三、编制问题。为了做好收容遣送工作，拟给某市公 安局增加编制16人，请某某编委予以核定。”该文没有设立机构的 任何表述。更没有“成立某市公安局上访人员遣送站”一节，另外， 1980年11月8日某人民政府办公厅x政办(1980)153号<批转某 某党委、某人民政府来访联合接待室的报告)明确规定：“在某某党 委和某人民政府人民来访联合接待室设治安小组，其工作人员从 某人民政府236号文件给某市公安局新增编的16人中抽调3人 组成。他们的任务是负责收容那些确系无理取闹的上访人员，维 持人民来访联合接待室的工作秩序。”由此可以认定：236号文没 有成立市公安局上访人员遣送站的明确表述，只增加了编制，以适 应处理上访人员中无理取闹者的工作需要。 没有“选址定点”建公安局上访人员遣送站的明确规定。上述 111号、37号文的规定是：“二、收容办法。对符合收容条件的上访 人员，由xx各信访接待部门整理材料，报同级公安局审批，并由 公安局负责接受、教育、管理、遣送和处理。收容所设在民政局收 遣站食宿问题由某民政局负责。”该条非常清楚地进行了业务分 工，被收容人员由民政厅收遣站负责食宿，应理解为食宿场所与收 容场所是同一含义。 (2)对财政拨款用途的认定。财政拨款为民政事业费，不能理 解是为市公安局上访人员遣送站拨专款。111号、37号文明确了 被拨款对象为民政局收遣站，用途为修改房屋购置用具，拨款数额 为3万元。为了作好收容遣送上访人员中的无理取闹人员，上诉 人为公安机关提供办公场所便于对被收容人员的审查教育是一种 业务合作关系，但不能认为提供办公场所就是为公安机关拨专款 建房。依照专款专用的拨款原则，用民政事业费修建的房屋和购 置的设备均属民政系统的财产，产权无可争议应属民政部门。财： 政厅1995年10月4日在民政厅给市房地产产权产籍管理处的函 中批示：“该站院内修建一栋203．1平方米房屋是在1980年我厅 拨给民政厅3万元建成的，特此证明。” ， (3)本案争议土地不存在事实转让。236号文规定，“在该站 用地范围内用财政拨款修建房屋”。虽房屋提供给市公安局审查 上访人员中无理取闹者作为办公场所，但产权明确，按房屋产权与 土地使用权一致的原则，不存在土地使用权的转让。 (4)“处理决定”中文号、房号均有错误。无263号文，实为 236号文；原告的公房产权证实为0081387号；“房屋产权证”应表 述为“公房产权证”。 二审人民法院认为，原告经政府批准划拨使用国有土地，其使， 用财政部门核拨的民政事业费修建房屋并依法取得国有土地使用 证和公房产权证。其合法取得的房产权和土地使用权受法律保 护。市房地产管理局对已确定产权的房屋又给市公安局上访人员 收遣站发公房产权证，造成一房两证，违反了法定程序，引发了房 产纠纷，其吊销原告公房产权证事实不清，证据不足。且引用文 号、证号错误，一审法院仍予判决维持不妥，应予纠正。依照《中华 人民共和国土地管理法》第11条、《中华人民共和国行政诉讼法) 第61条(三)项之规定，判决如下： (1)撤销某市中级人民法院(1995)某行初字第3号行政判决， (2)撤销某市土地管理局、房地产产权产籍管理处某市工管字 (1995)192号、某房籍字(1995)023号《关：1：市公安局上访人员遣 送站和民政厅收容遣送站土地使用权和房屋产权争议的处理决定)。 (3)二审案件受理费200元，由被上诉人市政府、市房地产管 理局各承担100元。 [案情评析) 从本案一、二审人民法院对证明案件事实所征集的证据基本 一致，但因采纳的证据明显不同，从而导致不同的判决结果来看， 处理好查明案件事实与适用法律的关系就显得至为关键。 本案争议的焦点，是被告吊销原告公房产权证所认定的事实。 房产权是房屋所有权人依法享有对房屋的占有、使用、收益、处分 的权利。本案原告1989年领取的公房产权证将市公安局上访人 员收容遣送站的房屋产权证一并领取，是否为故意隐瞒事实真相， 是否侵犯第三人的房产权，关键要看争议房屋所有权是属于原告， 还是第三人的上访人员收容遣送站。二审人民法院认为，确认争 议房屋所有权的前提是对修建房屋的资金投入和是否存在有权机 关的无偿划拨。事实上，本案争议房屋是由民政厅收容遣送站用 财政局所专拨民政事业费3万元所修建。依我国财政拨款必须专 款专用之原则，用民政事业费修建的房屋之产权理所当然属于民 政部门，不能因为民政部门为配合收容遣送而给公安机关提供房 屋使用以方便审查，就发生权利转移，且政府有权机关也没有下达 强行无偿划拨的指令，争议房产应属于原告。而被告和一审人民 法院对争议房产所有权的认定恰好相反，在没有查清市公安局上 访人员收遣站是否为法人的情况下，认为争议的房屋已由第三人 的上访人员收容遣送站直接使用。依照国家土地管理局《关于确 定土地权属问题的若干意见)第16条规定：“土地使用权原则上确 定给直接使用土地的单位和个人。”某市公安局上访人员遣送站仅 是某市公安局治安处的一个科室，不具备法人资格。同样依照该 (规定)第16条之规定：“直接使用土地的单位不具备法人资格的， 可将土地使用权确定给具备法人资格的法人单位。”因此，无论行政机关确权是否正确，权属主体都应该是某市公安局。被告和一 审人民法院适用此条文作为法律依据显然是错误的。 由上观之，查清案件事实是正确适用法律的前提，但另一方 面，查不清案件事实的，可能导致具体行政行为没有法律依据。房 屋产权登记发证管理，具有最高效力的是城乡环境保护部1987年 4月21日发布的《城镇房屋所有权登记暂行办法》。按照此规定， 城镇房屋所有人(自然人和法人)都必须在限期内到房屋所在地登 记机关申请登记，领取房屋所有权证。因此，本案被告对原告按照 法定程序领取的合法证件在没有正当理由和法律依据的情况下予 以吊销，明显属于违法行政行为。 需要说明的是，本案“一房两证”的房产纠纷系由被告违反产 权证登记管理程序所致。原告在房屋建成后，于1989年依照《城 镇房屋所有权登记暂行办法》，应房产管理部门的通知进行产权登 记申请的，被告因此核发了公房产权证。但本案第三人之上访人 员遣送站并未提出产权登记申请，而是在事过5年之后，仅根据市 城建局一位副书记的批条就从产籍管理部门领取了公房产权证， 明显违反·了法定的发证审查程序。正确的作法应该是，对已经核 发证件但确定证明发证失误需要补正的，应该收回或吊销原证件， 尔后再核发新证件。 综上所述，二审人民法院的判决是正确的。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 (中华人民共和国土地管理法》 第十一条： 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵 犯。 (某市土地所有权和使用权的确权规定) 第二十五条： 国有土地使用权依法直接确定给使用土地的单位和个人，直 接使用土地的单位不具备法人资格的，可将土地使用权确定给其 具备法人资格的上一级单位。 第二十六条： 接收、征用或通过继承、接受地上建筑物等方式合法使用国有土地 的，依法确定土地使用权。 第二十九条： 单位依法使用的国有土地，1986年12月31日前转让给其他 单位，其土地使用权确定给实际使用者；1986年12月31日以引 至本规定施行以前转让给其他单位，按有关规定处理后，根据土地 利用规划、城市规划和有关规定，确定土地使用权，本规定施行引 日起发生转让土地行为的，按《中华人民共和国土地管理法)和中华人民共和国土地管理法实施条例)等有关规定处理后，确定土地 使用权。