论健全环境影响评价制度--对《环境影响评价法》

韩爱青 吉林大学法学院2003级环境与资源保护法专业

[内容摘要] 环境影响评价是我们进行环境保护的重要制度，在《中华人民共和国环境影响评价法》颁布一周年的时刻，对其进行分析，指出不足并进行完善就具有了重要的意义。本文笔者在肯定我国《环境影响评价法》的立法突破，分析其存在的缺陷以及指出如何进行完善的基础上，又提出几点对改进我国环境影响评价制度的建议，从而力图使我国的环境影响评价制度更加健全和进一步向前发展。

[关键词] 环境影响评价；立法突破；缺陷；完善

一、引言

“凡事预则立，不预则废”。环境影响评价制度就是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证社会经济持续发展，健全环境管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的重要内容。环境影响评价是指对对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行的评价制度。环境影响或者环境后果包括对各种环境因素或者环境介质的影响，对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。健全环境影响评价制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，对于促进我国经济和社会的可持续发展具有重要的作用。 我国于2002年10月28日颁布，2003年9月1日开始实施《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）。在《环境影响评价法》颁布一周年并且实施仅几个月的时刻，对其进行分析，指出其不足并进行完善就具有了重要的意义。 二、《中华人民共和国环境影响评价法》的立法突破 《环境影响评价评价法》的制订和实施，对于完善我国环境影响评价法律立法，健全环境影响评价制度，防止新的环境污染和生态破坏的发生，具有重要意义。具体的讲，《环境影响评价法》对原来环境影响评价制度的立法突破主要表现在以下几个方面： 第一， 扩大了环境影响评价的适用范围。 《环境影响评价法》第2条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。”由此可见，环境影响评价的范围由过去单纯的对建设项目的环境影响评价扩大到对宏观的规划的环境影响评价，并且设专章对规划的环境影响评价作了立法规定。环境影响评价法将规划划入环境影响评价的范围，并将规划的环境影响评价规定为编制机关的法定任务，可以促使规划编制机关站在可持续发展的高度，正确对待经济发展和环境保护的关系问题。 第二， 进一步完善了公众参与制度。 长期以来，由于受“环保靠政府”的思想，我国公众缺乏环境管理方面的参与意识，客观上导致中国的环境影响评价缺少了公众参与这项重要的法律监督手段。因此，《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。” 《环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家对环境影响报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。” 《环境影响评价法》第21条第1款也有相关的规定。由此可见，《环境影响评价法》对公众参与的主体、范围、方式，对公众意见的处理等作了明确的规定。首次使公众参与具体化为一项可以而且必须运作的制度，对于公众参与环境保护，维护自身环境权益具有重要的意义。 第三，完善了救济程序。 《环境影响评价法》中关于环境影响评价的程序设计，使环境影响评价成为规划、建设项目获得批准的必经程序和法定条件。不进行环境影响评价，它们将承担否定性的法律后果。例如《环境影响评价法》第7条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。” 《环境影响评价法》第25条也规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”另外，《环境影响评价法》还赋予建设单位、环境影响评价机构和个人一些程序性权利，使受害者能得到法律的救济。 第四，法律责任制度进一步完善，增加了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任的规定。 《建设项目环境保护管理条例》主要规定建设单位在违反条例的规定时要承担罚款、被责令停工建设等法律责任，所有的法律责任都是针对单位规定的，没有任何关于个人的规定。而《环境影响评价法》增加了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当承担的法律责任的规定，不管规划编制机关、规划审批机关还是建设单位在环境影响评价过程中违法的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员都依法给予行政处分，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。 第五，规定了对规划的跟踪评价和建设单位的环境影响后评价制度。 《环境影响评价法》第15条规定：“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。”《环境影响评价法》第27条规定：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。” 这样有利于改变以前审批完毕就万事大吉的想法和做法，使环境影响评价文件中制订的环保措施得到很好的应用，一方面有利于规划的更好的实施，另一方面使建设单位时刻提高警惕，做好环境保护工作。 三、《环境影响评价法》存在的缺陷及完善 虽然《环境影响评价法》已经颁布并且开始实施，但是令人遗憾的是在《环境影响评价法》中仍然存在着一些缺陷，需要我们加以分析并进行完善。 第一，评价对象范围仍然偏窄，应增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价活动。 根据 《环境影响评价法》第2条的规定，环境影响评价的范围包括对宏观的规划的环境影响评价和对建设项目的环境影响评价。根据《环境影响评价法》第七条规定，规划的范围包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划。 笔者认为应增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价，因为对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价从某种意义上讲更具重要性。第一，环境压力和经济发展方式是互相联系的。农业政策可能是土地、森林和水体遭受破坏的原因，能源政策也可以是全球温室效应、酸雨以及许多地方为取得燃料而砍伐森林的原因。所有这些压力都威胁着经济的发展。因此在立法和决策过程中，不仅要发展经济，也要保护环境。在这个过程中，对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价就具有了重要的意义。第二，技术和发展方面的决策产生的环境风险，危害着那些对决策不起任何作用和影响的个人和地区，必须考虑到他们的利益。需要有国家的机构在做出决策之前评价其潜在的影响，以保证不造成巨大的环境破坏。第三，政策、法规制订后对环境的影响更大、更复杂、更广泛，一项政策法规的实施，可能引起众多的建设项目，对环境造成的破坏是面，而不象建设项目可能只是一点。比如为了促进农村经济的发展，国家制订了《中华人民共和国乡镇企业法》，乡镇企业蓬勃发展，但是由此带来的环境损害更是无法估量，有些地方甚至出现乡镇企业的产出还不足以弥补它对环境造成的危害的情况。 第三， 审批机构亟需完善，建议设立专门的环境审批机构。 《环境影响评价法》第7条第1款规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。” 《环境影响评价法》第13条又规定：“设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。”可见对规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败。《环境影响评价法》第22条规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”可见建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大引起的腐败问题。 笔者认为首先，面对规划的编制机关和审批机关在某种意义上重合的问题，应该明确具体的编制机关，设立专门的审批机关，使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并且注意在其中加强专家和公众的意见。其次，对于建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应该加强对环境影响评价的组织管理，建立专门的建设项目环境影响评价审查委员会、环境影响评价专家委员会和专家小组，负责建设项目的环境影响评价工作，审查意见必须作出肯定或者否定的结论，以此作为是否批准的依据。从而建立起审（专家小组审查）和批（环境保护行政主管部门根据专家小组意见批复）分离的制度，并且以专家小组的意见作为批复的依据。 第四， 缺乏对生态脆弱区的保护，应补充这方面的立法。 我国地域辽阔，地理条件复杂，存在着许多自然条件相对较差的区域，自然保护区、珍稀动植物较多，尤其是西部地区生态脆弱、濒危动物、植物和自然保护区分布比较集中。随着西部大开发，必将出现建设狂潮，难以避免对当地生态脆弱区的环境破坏。而我国的《环境影响评价法》对这方面没有任何的规定。 对于生态脆弱区的保护，笔者认为主要应做好以下几个方面的工作：第一，对关于生态脆弱区的规划和建设项目的环境影响评价文件规定更为严格的审批标准，在某些重要生态功能区（如青藏高原的“江河源”生态功能区）设定建设项目禁令。第二，根据地域的生态状况和特点，对全国实行跨行政区域的生态区分级管理，即将全国分为若干级的生态区，每一生态区应该具有相同的或者相近的生态状况，这样做有利于保护环境，对于规划的环境影响评价更是具有重要的意义，并且可以更好的对生态脆弱区进行重点保护。第三，对于自然保护区、江河源头区等水土保持的重点区域和重要的渔业水域、荒漠绿洲等区域生态功能区的政策法规、规划的制订和拟建的建设项目，规定必须进行环境影响评价，并规定由国家级环境影响评价审批部门审批。 四、对改进我国环境影响评价制度的几点建议 在肯定我国《环境影响评价法》的立法突破，分析其存在的缺陷以及指出如何进行完善的基础上，笔者试图提出几点改进我国环境影响评价制度的建议，从而力图使我国的环境影响评价制度更加健全和进一步向前发展。 第一，应该坚持由具体项目评价到宏观活动评价的转变，坚持从具体行政行为到抽象行政行为的转变。 这里要强调的依然是我国尚未规定的对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价。前已论及为何要对政策、法规等宏观性、战略性行为进行环境影响评价，这点我们还可以从美国、俄罗斯的环境影响评价制度中得到一些启示。美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行为。俄罗斯的国家生态鉴定的对象则更为广泛，不仅包括联邦政府的行为，还包括联邦主体的行为；不仅包括政府行为，还包括立法行为；除了国家行为外，还有企业和其他经济组织的行为；不仅涉及一般法律文件草案，还有技术规范草案，只要行为可能对自然环境产生消极影响，就属于国家生态鉴定的范围。所以我们坚持由具体项目评价到宏观活动评价的转变，坚持从具体行政行为到抽象行政行为的转变，扩大环境影响评价的范围，是应当坚持的一个方向。 第二， 重视地方的作用，在中央统一管理的同时充分发挥地方的积极性。 我国国土面积辽阔，南北、东西差异较大，这种差异不仅体现在经济上，而且体现在文化、自然条件、地理环境等方面。《环境影响评价法》这样一部通行全国的法律只是给我们提供了一个原则性、概括性的标准，但是在具体实施过程中各地面临的条件和问题都会有所不同，因此发挥地方的作用，就具有了重要的实践意义。笔者仅在地方立法上提出自己的想法：第一，尝试在国家法律没有明确规定的情况下，在不违反宪法和法律的前提下，允许地方根据自己的情况，进一步扩大环境影响评价的范围，进行对政策法规的环境影响评价，保护好环境。第二，制订具体的程序和规则，使《环境影响评价法》的原则性规定具体化，更具有操作性。第三，在地方立法中进一步完善公众参与机机制，建立环境影响评价的公示制度。 第三，借鉴俄罗斯生态鉴定制度中的社会生态鉴定制度，进一步发挥社会组织和公众在保护环境中的作用。 根据《俄罗斯联邦自然环境保护法》和俄罗斯《联邦生态鉴定法》的规定，所谓社会生态鉴定是指在其组织章程中，明确的将保护自然环境，其中包括组织和实施生态鉴定，规定为自己的主要活动方向，并且按照法定程序进行了社团登记的社会团体，根据公民、社会团体和地方自治机关的建议而组织和进行的生态鉴定活动。 我们进行环境影响评价的目的就是为了发现和预防政策法规、规划的编制、建设项目等活动对自然环境可能造成的生态危险，防止他们对自然环境产生的不良影响，保护好环境，按照目前我国的现状，国家环境影响评价机构不可能对每一项行为都进行环境影响评价，尤其是一些较小的建设项目，国家可能因为人力物力的原因流于形式，因此把这部分交给社会团体（当然必须是经过登记，具有资格的社会团体）来做，可以发挥社会团体的人力物力资源，调动公民社会团体进行环境保护的积极性，同时社会团体进行的环境影响评价的结论虽然不具有法律上的约束力，但是一方面可以获得科学、合理的证据，或者形成合理的建议，另一方面如果国家再对该对象进行环境影响评价，社会团体的环境影响评价结论将会具有重要的参考价值。 第四，借鉴美国环境影响评价制度，引进替代方案机制。 《美国国家环境政策法》重视对替代方案项目的分析、评价和筛选，明确规定环境影响评价说明必须有“拟议行为的各种替代方案”，目的是通过环境影响评价，选择对环境不利影响最少的方案。根据美国《关于实施国家环境政策法程序的条例》的规定，美国环境影响评价的内容（即环境影响报告书）的内容包括三个方面，第一就是包括建议行动在内的各种可供选择的方案，详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容，它包括建议行动（the proposed action）和替代行动(the alternatives)两类。替代行动就是指可以替代建议行动并实现其预期目的的方案。替代方案又可以分为基本替代方案(primary alternative)、二等替代方案(secondary alternative)和推迟行动三种。基本替代方案是指以根本不同的方式实现建议行动的目的、可以完全代替建议行动的方案，包括不行动(no action)。二等替代方案是指在不排斥建议行动的前提下，以不同方式实施建议行动。推迟行动是指当建议行动的环境影响在科学上具有不确定性时，应当谨慎地推迟行动。 在环境影响报告书中提出替代方案，即有利于选择对环境最优的放方案，又可以在很大程度上保证实现建议行动预期的目的。因此为了真正发挥环境影响评价优化建设方案的作用，保障建设项目真正符合环境法规的要求，再进行环境影响评价时，应当要求提供两个以上的方案，以便通过环境影响评价确定对环境影响评价影响最少的最优方案，如果没有可以选择的替代方案，很容易流于形式。而且美国替代方案中的推迟行动方案具有很重要的意义，当政策法规、规划、建设项目的环境影响在科学上具有不确定性时，应当谨慎地推迟行动。 综上所述，环境影响评价制度意义重大。我们在实施环境影响评价制度过程中，要不断完善对具体建设项目的评价，强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价的同时，注重环境影响评价的科学性，不断提高环境影响评价的实效。 参考书目： ------------------------------------------ 1、《环境法学》金瑞林主编 北京大学出版社 2002年版 2、《环境资源法学》蔡守秋主编 人民法院出版社 中国人民公安大学出版社 2003年版 3、《比较环境法》肖剑鸣著 中国检察出版社 2001年版 5、《我们共同的未来》 世界环境与发展委员会著 吉林人民出版社 1997年版 6、《俄罗斯联邦生态鉴定制度研究》王树义 载《环境资源法论丛》（第1卷）韩德培主编 法律出版社 2001年版 7、《论健全环境影响评价法律制度》 蔡守秋 蔡守秋个人网站

http://clj.whu.edu.cn/sqcai/index.php 8、《美俄环境影响评价制度比较》 谷德近 9、《关于完善我国环境影响评价制度的几点思考》 王小军 10、《贯彻环境影响评价法 促进西部可持续发展》 李小苹 11、《论环境影响评价制度》 郭红欣 注：8—11的论文来源于武汉大学环境法研究所网

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