广东正君发展有限公司与番禺市南村镇经济发展总公司土地使用权转让合同纠纷案 [裁判要旨] 涉及非法用地和违法建设行为的民事案件如何处理 [一审判决] 广东省广州市中级人民法院民事判决书 (2000)穗中法房初字第14号 原告(反诉被告)：广东正君发展有限公司，住所地：广州 市海珠区东晓路33号2栋302房。 法定代表人：龙梦君，职务：董事长。 委托代理人：孙勤，广东凡立律师事务所律师。 委托代理人：刘飞凡，广东凡立律师事务所律师助理。 被告(反诉原告)：番禺市南村镇经济发展总公司，住所地： 番禺市南村镇北街大街7号。 法定代表人：区百成，职务：总经理。 委托代理人：金春林，广州市羊城律师事务所律师。 原告广东正君发展有限公司与被告番禺市南村镇经济发展总公司转让土地使用权纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告广东正君发展有限公司的委托代理人孙勤、被告番禺市南村镇经济发展总公司的委托代理人金春林到庭参加了诉讼。现已审理终结。 原告广东正君发展有限公司诉称：1997年5月15日，其司与被告、广州恒宝发展公司(未领取营业执照)三方签订《转让办公楼及土地合同书》，约定被告将位于南村镇平堂村南大公路旁的土地46亩及地面上的建筑物4587平方米以1000万元的价格转让给其司及广州恒宝发展公司，由其司和广州恒宝发展公司承接南村镇政府办公楼、以建筑工程量抵顶土地转让金的方式付款。同年10月3日，广州恒宝发展公司退出该协议，由其司单方承担权利义务。之后，其司在转让的土地上平整土地、兴建房屋，并在被告指定的地点为被告兴建办公楼。在施工过程中，其司得知被告不具有转让土地的使用权，根本无权转让，办公楼也未办理报建手续；其司与被告所签的合同为无效合同，其司因该合同所付出的财力、物力应由被告赔偿。故起诉要求确认《转让办公楼及土地合同书》无效，判令被告赔偿经济损失约700万元(以评估结果为准)，本案诉讼费由被告承担。 被告番禺市南村镇经济发展总公司答辩并反诉称：原告在签订合同后，擅自将工程转包，又未能协调好有关关系，造成工程超期两年仍无法完工，只完成工程造价927 204．97元，严重违反合同，致使其司无法办理土地使用权及房产产权转移的有关手续；且在转让的土地上加建了违章建筑，破坏了土地及建筑物的整体价值，原告的违约行为已给其司造成了巨大的经济损失。 《转让办公楼及土地合同书》是一个混合合同，包括土地及建筑物转让合同和建筑工程合同，前者因产权原因可以认为无效，后者是有效合同。故要求原告支付违约金200万元，赔偿其司的直接经济损失3 364 853．81元(包括闲置土地的银行利息2 219 295 元、新建办公楼用地的利息629 876元、建筑物的拆除费用 275 976．81元、土方回填工程166 406元、毁林罚款73 300元)， 本案所有诉讼费用由原告承担。 对被告番禺市南村镇经济发展总公司的反诉，原告辩称：不 同意被告的反诉请求，因转让合同无效，不存在违约金问题。 经审理查明：1997年5月15日，被告作为转让方，原告、 广州恒宝发展公司作为承让方，三方签订《转让办公楼及土地合 同书》，约定：被告将位于南村镇平堂村南大公路旁的土地46亩及地面上的建筑物4587平方米以1000万元的价格转让给原告和广州恒宝发展公司，土地使用权期限为40年，即自1997年5月15日至2037年5月14日止，以国土部门批准期限为准；付款方法采用以建筑工程量抵顶转让金的方式付款，即原告和广州恒 宝发展公司按建筑四类的收费标准，承接被告指定的工程承建至与1000万元等值，该工程由被告交付图纸给原告之日起一年内完成；本合同签约后，三方现场交楼，交接时，被告应提供用地红线图、建筑物平面图及施工资料等，原告和广州恒宝发展公司应同时向被告提供承诺书，承诺在未付清款项的情况下，不得以该房产和地产的名义，从事涉及任何危害被告利益的行为；在付清款项或完成被告指定的工程量后，被告应退回承诺书，或签订；新文件明确自即日起，本合同所指土地使用权和房屋产权即归原告和广州恒宝发展公司所有，被告应协助办理有关手续；原告和广州恒宝发展公司如果一年内不能完成指定的工程项目建设 时，则要支付违约金100万元，违约金可以以工程抵付，再超期一年，被告有权罚款200万元，并收回转让的土地及建筑物。 同年11月3日，三方签订《关于广州恒宝发展公司退出与广东正君发展有限公司合作项目的协议》，订明：广州恒宝发展公司自愿退出该项目的承让权，由原告全权承让；今后该办公楼及土地使用，一切与被告签订的有关合同和一切权益责任由原告承担；自1997年11月3日后与该合同有关一切事项与广州恒宝发展公司无关。同年11月10日，原告收到被告交来的镇政府大楼图纸。之后，原告将工程发包给其他单位进行施工，在被告指定的地点兴建政府办公楼，并在转让土地上加建、新建一些建筑物，均未办理合法的报建手续。1999年12月15日，原、被告对政府办公楼的已完成工程造价进行结算，结果为927 204．97元，并经过中国建设银行番禺支行审核。后原告认为被告不具有转让土地的使用权，因而向本院起诉。 对各自的主张，原告提交了其司单方计算的支出金额，总额为8 018 902．1元；并对双方已结算的办公楼工程造价提出异议，认为漏结桩基和公分直径，应对此重新结算，但对结算时漏结该项目的原因未能作出合理解释，又无相应证据证明自己的主张。被告提交了以下证据：(一)南村镇板桥村民委员会与番禺县电缆厂的《征用土地协议书》、被告与番禺市南山工业集团公司的胁议书》、《建设用地规划许可证申请书》、《建设工程施工审批表>、《单位工程竣工验收证明书》，以证明其司有权转让土地及地上建筑物。其中《征用土地协议书》和《协议书》均为私下签订，征地、换地的过程未经过国土部门的批准；《建设用地规划许可证申请书》和《建设工程施工审批表》只有南村镇建设委员会的批复，未经过市级主管部门的批准；《单位工程竣工验收证明书》只有被告的公章，没有经过质量监督部门的审核。 (二)番禺市房地产评估管理所出具的对转让土地的土地使用权价值评估书，结果为每亩20万元；被告与南村镇建筑工程公司的《番禺县南村建筑工程公司专用合同》以及工程款的确认书；被告与中国工商银行番禺支行签订的《人民币短期借款合同》，借款额为290万元，借款期限为1998年5月14日至11月10日，以表明转让土地及地上建筑物的价值和银行利息标准，说明闲置土地的利息(转让土地及建筑物利息为2 219 295元，新建办公楼用地利息为629 876元)。 (三)番禺市南村建筑工程公司出具的《拆除违章建筑、构筑物预算》、《证明》以及广州市城乡建设委员会1990年12月制定的《广州地区一九九一年建筑工程预算价 格表》，说明拆除原告所建建筑物的评估费用275 976．81元和土方回填费用166 406元。(四)南村镇建设委员会出具的《证明》，说明原告建房未办报建手续，私自推山毁林7．33亩，挖土方量为20 443平方米，说明将要支付的毁林罚款73 300元。原、被告对对方所提出的以上观点和证据材料均不予认可。 另查明：对转让给原告的土地，被告未能提供合法的土地使用权权属证明文件及用地批文。还查明：原告既不具有房地产开发经营的资质，也没有建筑施工的资格。广州恒宝发展公司从未领取过营业执照，对该公司及其投资人，原、被告均同意无需追加为本案当事人。 在本案审理过程中，经原告申请，本院委托广东诚安信会计师事务所有限公司对原告在转让地块上的建筑物工程造价进行评估，对原告的支出凭证进行审计，结果为：工程造价1 807 704．07元，不包括三通一平费用(因原告未能提供相关资料而无法计算)；合规的票据金额2400 825．44元(包括工资支出、汽油费、材料费等间接费用)。原告对此评估结果没有异议， 被告表示原告所建建筑物为违章建筑，无论原告为此投入多少，其司均不予认可。 本院认为：原告、被告与广州恒宝发展公司三方签订的《转让办公楼及土地合同书》，由于被告对转让的土地及建筑物未取得合法权属证明文件，不具备转让方的主体资格；原告和广州恒宝发展公司不具有房地产开发经营的资质以及建筑施工的资格，不具备以建筑工程量折抵转让金的受让方资格；且转让行为未经过用地主管部门的批准，形式要件亦不具备，故《转让办公楼及土地合同书》无效。原告要求确认该合同无效的请求合法，本院予以支持。至于被告认为该合同是一个包括土地及建筑物转让和建筑工程的混合合同，其中建筑工程合同是有效合同一节，由于其中的建筑工程条款只是支付转让款的一种方式，并不是独立的合同，且该条款所指的办公楼工程亦未办理合法的报建手续，故被告的此点抗辩理由不能成立，本院不予采纳。因广州恒宝发展公司已退出该项目，所有权利义务由原告承接，本案合同已与该公司无关，原、被告均同意无需将该公司及投资人列为当事人，故本案只处理原、被告之间的纠纷。造成合同无效，双方均有过 错。考虑到原告确有投入，被告应给予合理补偿。对于双方已结 算并经建设银行审核的新建办公楼费用927 204．97元，因办公楼是被告要求原告兴建的，被告作为受益人应全额补偿。关于原告认为该结算费用漏结桩基和公分直径、应对此重新结算的问题，由于原告对结算时漏结该项目的原因未能作出合理解释，又无相 应证据证明自己的主张，故原告的该项请求本院不予支持。对原告在转让土地上兴建、加建建筑物的工程造价1 807 704．07元；和支出合规票据2 400 825．44元，由于对工程造价的评估系按定额计算，已包括间接费用，且支出单据并不能证明是用于本案项目，故对此支出单据不予认可；虽然工程造价因原告未能提供相关资料而未包括三通一平费用，但鉴于原告也有过错，该项费用应由原告自负，而被告对上述建筑的拆除费用、土方回填费用以及闲置土地及建筑物的利息亦由被告自行承担，考虑到以上因素，工程造价应由原、被告各负担50％，即903 852．047t；，则被告应向原告赔偿1 831 057．01元，原告要求被告赔偿经济损失约700万元中超过该数额部分本院予以驳回，被告要求原告赔偿拆除费用、土方回填费用以及闲置土地及建筑物利息的反诉请求本院亦予以驳回。至于被告要求原告赔偿毁林罚款费用，因该费用尚未实际发生，要求原告赔偿没有依据，故被告的该项请求亦予以驳回。又由于合同无效，故被告要求原告按合同约定支付违约金的请求依法无据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第(五)项、第二款、第六十一条第一款的规定，判决如下： 一、原告广东正君发展有限公司与被告番禺市南村镇经济发展总公司于1997年5月15日签订的《转让办公楼及土地合同书》无效； 二、被告番禺市南村镇经济发展总公司于本判决发生法律效力之日起30日内向原告广东正君发展有限公司支付自1 831 057．01元； 三、驳回原告广东正君发展有限公司的其他诉讼请求； 四、驳回被告番禺市南村镇经济发展总公司的反诉请求。 本案受理费45 010元(原告已预付)由原告负担33 236元，被告负担11 774元；反诉费36 834元(被告已预付)由被告负担。原告多预付的受理费11 774元本院不予退回，由被告在本判决发生法律效力之日起30日内将该费迳付给原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长 冰 可 代理审判员 余军梅 代理审判员 杨晓航 二OO二年十二月十四日 书 记 员 徐华斌 [终审判决] 广东省高级人民法院民事判决书 (2001)粤高法民终字第42号 上诉人(原审被告、反诉原告)：番禺市南村镇经济发展总 公司。住所地：番禺市南村镇北街大街7号。 法定代表人：区百成，该公司总经理。 委托代理人：金春林，广州市羊城律师事务所律师。 委托代理人：吴建林，广州市羊城律师事务所工作人员。 上诉人(原审原告、反诉被告)：广东正君发展有限公司。 住所地：广州市海珠区东晓路33号2栋302房。 法定代表人：龙梦君，该公司董事长。 委托代理人：孙勤，广东凡立律师事务所律师。 上诉人番禺市南村镇经济发展总公司(以下简称南村公司) 因与上诉人广东正君发展有限公司(以下简称正君公司)转让土地使用权纠纷一案，双方均不服广州市中级人民法院(2000)穗中法房初字第14号民事判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 本院经审理查明：1997年5月15日，南村公司作为转让方，正君公司、广州恒宝发展公司(以下简称恒宝公司)作为承让方，三方签订《转让办公楼及土地合同书》约定：南村公司将位于南村镇平堂村南大公路旁的土地46亩及地面上的建筑物4587平方米以1000万元的价格转让给正君公司和恒宝公司，土地使用权期限为40年，即自1997年5月15日至2037年5月14日止，以国土部门批准期限为准；付款方法采用以建筑工程量抵顶转让金的方式付款，即正君公司和恒宝公司按建筑四类的收费标准，承接南村公司指定的工程承建至与1000万元等值，该工程从南村公司交付图纸给正君公司之日起一年内完成；本合同签 约后，三方现场交楼，交接时，南村公司应提供用地红线图、建筑物平面图及施工资料等，正君公司和恒宝公司应同时向南村公司提供承诺书，承诺在未付清款项的情况下，不得以该房产和地产的名义从事涉及任何危害南村公司利益的行为；在付清款项或完成南村公司指定的工程量后，南村公司应退回承诺书，或签订新文件明确自即日起，本合同所指土地使用权和房屋产权即归正君公司和恒宝公司所有，南村公司应协助办理有关手续；正君公司和恒宝公司如果一年内不能完成指定的工程项目建设时，则要支付违约金100万元，违约金可以以工程抵付，再超期一年，南村公司有权罚款200万元，并收回转让的土地及建筑物。同年 11月3日，三方签订《关于广州恒宝发展公司退出与广东正君发展有限公司合作项目的协议》约定：恒宝公司自愿退出该项目的承让权，由正君公司全权承让；该合同的一切权益责任由正君公司承担；自1997年11月3日起与该合同有关的一切事项与恒宝公司无关。同年11月10日，正君公司收到南村公司交来的镇政府大楼图纸。之后，正君公司将工程发包给其他单位进行施工，在南村公司指定的地点兴建政府办公楼，并自行在转让土地上加建、新建一些建筑物，均未办理合法的报建手续。1999年12月15日，正君公司、南村公司对政府办公楼的已完成工程造价进行结算，结果为927 204．97元，并经过中国建设银行番禺支 行审核。后正君公司认为南村公司不具有转让土地的使用权，因而向原审法院提起本案诉讼，南村公司则向原审法院提起反诉。对各自的主张，在一审审理过程中，正君公司提交了其司单方计算的支出金额，总额为8 018 902．1元；并对双方已结算的办公楼工程造价提出异议，认为漏结桩基和公分直径，应对此重新结算，但对结算时漏结该项目的原因未能作出合理解释，又无相应证据证明自己的主张。南村公司提交了以下证据： (一)南村镇板桥村民委员会与番禺市电缆厂的《征用土地协议书》、南村公司与番禺市南山工业集团公司的《协议书》、《建设用地规划许可证申请书》、《建设工程施工审批表》、《单位工程竣工验收证明书》，以证明其司有权转让土地及地上建筑物。其中《征用土地协议书》和《协议书》均为私下签订，未经国土部门批准；《建设用地规划许可证申请书》和《建设工程施工审批表》只有南村镇建设委员会的批复，未经过市级主管部门的批准；《单位工程竣工验收证明书》只有南村公司的公章，没有经过质量监督部门的审核。(二)番禺市房地产评估管理所出具的对转让土地 的土地使用权价值评估书，结果为每亩20万元；南村公司与南村镇建筑工程公司的《番禺县南村建筑工程公司专用合同》以及工程款的确认书；南村公司与中国工商银行番禺支行签订的《人民币短期借款合同》，借款额为290万元，借款期限为1998年5 月14日至11月10日，以表明转让土地及地上建筑物的价值和银行利息标准，说明闲置土地的利息(转让土地及建筑物利息为2 219 295元，新建办公楼用地利息为629 876元)。(三)番禺市南村建筑工程公司出具的《拆除违章建筑、构筑物预算》、 《证明》以及广州市城乡建设委员会1990年12月制定的《广州地区一九九一年建筑工程预算价格表》，说明拆除正君公司所建建筑物的评估费用为275 976．81元和土方回填费用为166 406元。(四)南村镇建设委员会出具的《证明》，说明正君公司建房未办报建手续，私自推山毁林7．33亩，挖土方量为20 443平方米，说明将要支付的毁林罚款为73 300元。正君公司、南村公司对对方所提出的以上观点和证据材料均不予认可。 另查明：对转让给正君公司的土地，南村公司未能提供合法的土地使用权权属证明文件及用地批文。该地国土部门目前仍登记为南村镇板桥村民委员会所有、土地用途为农用地。 还查明：正君公司既不具有房地产开发经营的资质，也没有建筑施工的资格。恒宝公司从未领取过营业执照，对该公司及其投资人，正君公司、南村公司均同意无需追加为本案当事人。 在本案一审审理过程中，经正君公司申请，一审法院委托广东诚安信会计师事务所有限公司对正君公司在转让地块上的建筑物工程造价进行评估，对正君公司的支出凭证进行审计。结果为：工程造价1 807 704．07元，不包括三通一平费用(因正君公司未能提供相关资料而无法计算)；合规的票据金额2 400 825．44元(包括工资支出、汽油费、材料费等间接费用)。正君公司对此评估结果没有异议，南村公司表示正君公司所建建筑物为违章建筑，无论正君公司为此投人多少，其司均不予认可。 原审认为：正君公司、南村公司与恒宝公司三方签订的《转让办公楼及土地合同书》，由于南村公司对转让的土地及建筑物未取得合法权属证明文件，不具备转让方的主体资格；正君公司和恒宝公司不具有房地产开发经营的资质以及建筑施工的资格，不具备以建筑工程量折抵转让金的受让方资格；且转让行为未经过用地主管部门的批准，形式要件亦不具备，故《转让办公楼及土地合同书》无效。正君公司要求确认该合同无效的请求合法，予以支持。至于南村公司认为该合同是一个包括土地及建筑物转让和建筑工程的混合合同，其中建筑工程合同是有效合同一节，由于其中的建筑工程条款只是支付转让款的一种方式，并不是独立的合同，且该条款所措的办公楼工程亦未办理合法的报建手续，故南村公司的此点抗辩理由不能成立，不予采纳。因恒宝公司已退出该项目，所有权利义务由正君公司承接，本案合同已与该公司无关，正君公司、南村公司均同意无需将该公司及投资人列为当事人，故本案只处理正君公司、南村公司之间的纠纷。造成合同无效，双方均有过错。考虑到正君公司确有投入，南村公司应给予合理补偿。对于双方已结算并经建设银行审核的新建办公楼费用927 204．97元，因办公楼是南村公司要求正君公司兴建的，南村公司作为受益人应全额补偿。关于正君公司认为该结算费用漏结桩基和公分直径、应对此重新结算的问题，由于正君公司对结算时漏结该项目的原因未能作出合理解释，又无相应证据证明自己的主张，故正君公司的该项请求不予支持。对正君公司在转让土地上兴建、加建建筑物的工程造价1 807 704．07元和支出合规票据2 400 825．44元，由于对工程造价的评估系按定额计算，已包括间接费用，且支出单据并不能证明是用于本案项目，故对支出单据不予认可；虽然工程造价因正君公司未能提供相关资料而未包括三通一平费用，但鉴于正君公司也有过错，该项费用应由正君公司自负，而南村公司对上述建筑的拆除费用、土方回填费用以及闲置土地及建筑物的利息亦由南村公司自行承担，考虑到以上因素，工程造价应由正君公司、南村公司各负担50％，即903 852．04元，则南村公司应向正君公司赔偿1 831 057．01元，正君公司要求南村公司赔偿经济损失约700万元中超过该数额部分予以驳回，南村公司要求正君公司赔偿拆除费用、土方回填费用以及闲置土地及建筑物利息的反诉请求亦予以驳回。至于南村公司要求正君公司赔偿毁林罚款费用，因该费用尚未实际发生，要求正君公司赔偿没有依据，故南村公司的该项请求亦予以驳回。由于合同无效，故南村公司要求正君公司按合同约定支付违约金的请求依法无据，不予支持。据此，原审法 院依据《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第(五) 项、第二款、第六十一条第一款的规定，作出判决：(一)正君公司与南村公司于1997年5月15日签订的《转让办公楼及土地合同书》无效；(二)南村公司于本判决发生法律效力之日起30日内向正君公司支付1 831 057．01元； (三)驳回正君公司的其他诉讼请求；(四)驳回南村公司的反诉请求。 南村公司不服原审判决，向本院提起上诉称：(一)南村公司在与正君公司履行《转让办公楼及土地合同书》过程中没有任何过错，相反是正君公司违反了合同中对其的约定，构成违约。 (二)正君公司兴建违章建筑产生的损失应由其自己负责，与正君公司无关。(三)由于正君公司违反转让合同的约定，造成转让合同无法履行，给南村公司造成了巨大的经济损失，应承担赔偿责任。据此请求本院：(一)撤销原审判决第一、第二、第四项；(二)判令南村公司不应承担正君公司在转让土地上擅自兴建违章建筑所造成损失的赔偿责任；(三)判令正君公司承担因其违约而给南村公司所造成的损失5 364 853．81元(包括违约金200万元、闲置土地的银行利息、建筑物拆除恢复费用等)的赔偿责任；(四)由正君公司承担本案的所有诉讼费用。正君公司不服原审判决，向本院提起上诉称：(一)南村公司没有土地使用权却与正君公司签订土地使用权转让合同，对造成合同无效应承担全部责任，原审判决正君公司承担50％的责任不当。(二)原审认定180万元的工程造价中包含有管理费等间接费用是完全错误的。(三)会计师事务所的报告没有对三通一平的费用予以评估，请求二审法院委托专业房地产评估公司重新进行评估。(四)正君公司在签订本案合同后，为履行合同所投入的所有费用都是因无效合同造成的，南村公司应予以赔偿。据此请求二审法院：(一)撤销原审判决第三项；(二)判令南村公司赔偿正君公司1100万元的损失；(三)判令南村公司承担所有的评估、审计及诉讼费用。 本院认为：南村公司未办理土地征用手续，未依法取得国有土地使用权，对转让的建筑物也未取得合法权属证明文件，与正君公司、恒宝公司三方签订《转让办公楼及土地合同书》，擅自将农村集体所有的农用地转让给正君公司、恒宝公司，其行为违反了我国《土地管理法》的有关规定。正君公司在《转让办公楼及土地合同书》约定的土地、房产权属转移之前，未经政府主管部门批准，擅自在农村集体所有的农用地上建筑房屋，其行为违反了我国《土地管理法》、《城市规划法》和《建筑法》的有关规定。由于对本案当事人非法转让的农村集体土地及在农村集体土地上兴建的违章建筑应如何处理，属于政府有关主管部门的权 限，法院不宜直接处理，应由政府有关主管部门进行处理。因而对于正君公司要求南村公司赔偿其在本案转让的46亩集体土地上投资1100万元的损失的上诉请求和南村公司要求正君公司赔偿因其违约而给南村公司所造成的损失5 364 853．81元的上诉请求，本案均不作处理。正君公司和南村公司可申请政府有关主管部门对本案46亩集体土地及正君公司在该土地上兴建违章建筑的问题进行处理。如政府有关主管部门仅对双方的非法转让土地行为和非法占地非法用地和违法建设行为进行处理，而对双方当事人在合同中的权利义务及相应的财产后果没有一并处理的，双方当事人均可向人民法院另行提出起诉。原审没有遵循“行政处 理先行”的原则而对本案直接作出处理不妥，应予纠正。 正君公司为南村公司所建的办公楼，虽然也未依法办理有关审批手续，但由于该办公楼是正君公司根据南村公司的指示所建的，对于双方已结算并经建设银行审核的新建办公楼费用927 204．97元，南村公司应全额支付给正君公司。原审判决南村公司支付给正君公司新建办公楼费用927 204．97元是正确的，本院予以维持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十三条、《中华人民共和国建筑法》第五条、第六条、第七条、第六十四条、《中华人民共和国城市规划法》第九条、第四十条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第 (二)项的规定，判决如下： (一)撤销广州市中级人民法院(2000)穗中法房初字第14号民事判决书； (二)南村公司在本判决发生法律效力之日起30日内向正君公司支付927 204．97元。 本案一、二审受理费90 020元由南村公司负担9002元，正君公司负担81 018元，反诉费73 668元由南村公司负担。对于南村公司多预付的受理费36008元、正君公司多预付的受理费9002元，由本院予以清退。 本判决为终审判决。 审 判 长 梁 聪 代理审判员 丁海湖 代理审判员 陈吉生 二OO一年四月二十一日 书 记 员 张宇郭 [法官评析] 本案涉及的法律问题主要有两个： 一、关于本案合同的性质及其效力问题根据本案当事人签订的《转让办公楼及土地合同书》的约定，南村公司将46亩土地及地上建筑物4587平方米以1000万元的价格转让给正君公司和恒宝公司；正君公司和恒宝公司则为南村公司建筑价值1000万元的工程，以抵顶转让金。该合同的当事人之间实际上存在两种法律关系：一是土地使用权及其地上建筑物转让合同关系；二是建筑工程承包合同关系。虽然正君公司和恒宝公司为南村公司建筑工程是用来抵顶转让金的，但当事人之间因此形成的建筑工程承包合同关系是客观存在的。因此，本案当事人签订的《转让办公楼及土地合同书》是包含土地使用权及其地上建筑物转让合同和建筑工程承包合同的混合合同。 对于本案讼争的土地，虽然签订有《征用土地协议书》，但属私下签订，未经国土部门批准，也未依法办理征用土地手续，根据国土部门的登记，该地为农村集体所有的农用地。南村公司没有依法取得讼争土地的使用权，没有也无法办理该土地上的建筑物的建筑审批手续，取得合法权属证明文件。因而，南村公司无权转让本案所涉土地使用权。同时，南村公司擅自在农村集体所有的农用地上进行建筑并将土地及建筑物转让，违反了修订前的土地管理法第43条、第47条的强制性规定。因此，本案土地 使用权及其地上建筑物转让合同应为无效合同。至于本案的建筑工程承包合同，由于正君公司和恒宝公司不具有建筑施工的资格，违反了建筑法第26条、建设部《建设工程施工合同管理办法》第4条、《建设工程质量管理办法》第19条的规定，因而，也应为无效合同。 二、对于涉及非法用地和违法建设行为的民事案件应如何处理对于涉及非法用地和违法建设行为的民事案件应否先由政府主管部门对非法用地和违法建设行为进行处理后，法院才对民事纠纷进行审理，存在着两种不同的观点：一种意见认为，对非法用地和违法建设行为进行处理，是政府主管部门的法定职责，不应由法院直接审理。因此，应先由政府主管部门对非法用地和违法建设行为进行处理后，法院才对民事纠纷进行审理；另一种意见则认为，政府主管部门对非法用地和违法建设行为进行处理，属于行政法律关系的调整范畴，而法院对这类案件所涉及的财产权益纠纷进行审理，属于民事法律关系的调整范畴，司法机关和行政机关各司其职，互不影响。因此，法院可直接审理这类民事纠纷。笔者认为，当事人之间的民事纠纷同时涉及非法用地和违法建设行为的民事案件，一方面，当事人之间存在平等主体的财产、人身关系，即民事法律关系；另一方面，政府主管部门与当事人之间也存在管理与被管理的行政法律关系。在法律没有特别规定的情形下，法院可对民事纠纷直接进行审理，政府主管部门也可对当事人的非法用地和违法建设行为进行处理，二者并不冲突。但在某些情形下，政府主管部门对当事人的非法用地和违法建设行为的处理结果可能直接影响当事人之间的财产、人身关系。在政府主管部门对非法用地和违法建设行为进行处理前，当 事人之间的财产、人身关系尚处于不确定状态，法院实际上难以较好地对民事纠纷进行审理。因此应先由政府主管部门对非法用地和违法建设行为进行处理后，法院再对民事纠纷进行审理较为妥当。 本案涉及非法用地和违法建设的行为，根据城市规划法第40条和土地管理法的有关规定，对于该违法行为，政府主管部门可以采取限期拆除违章建筑、恢复土地原状并对当事人处以罚款的方法进行处理，也可以在符合规划的前提下，采取对当事人处以罚款后进行补办有关手续的方法进行处理。政府主管部门的处理方法，直接影响到当事人之间的民事权益关系，也直接影响到法院对这类案件的实体处理。如果政府主管部门采取限期拆除违章建筑、恢复土地原状的处理方法，则当事人因建设该违章建筑以及拆除违章建筑、恢复土地原状的费用，都应作为因履行本案合同造成的损失，由当事人按过错责任大小来分担。如果政府主管部门采取罚款后进行补办有关手续的处理方法，南村公司可依法取得讼争土地的土地使用权和地上建筑物的所有权，其违法行为状态得以消除，本案土地使用权及其地上建筑物转让合同的效力可以得到补正，参照最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第6条的规定，可作有效处理。即使合同不能作有效处理，只要地上建筑物能保留使用，其建设费用就不是损失，南村公司作为受益人就应给予投资人正君公司合理的补偿。一审法院在政府主管部门未对违法用地和违章建筑作出处理前，便判决南村公司支付工程造价的50％给正君公司，由于该违章建筑到底是拆除还是保留使用尚不 明确，因而双方当事人都认为这样处理不公平，这也是双方当事人都提起上诉的主要原因。二审法院告知当事人先向政府主管部门申请处理，在政府主管部门对违法用地和违章建筑作出处理后，如有财产纠纷再向法院提起民事诉讼，这种处理方法能够较好地解决上述问题。 需要说明的是，并不是民事案件只要涉及非法用地和违法建设行为，就要由行政主管部门先行处理。对于行政主管部门的处理不影响法院对民事案件的审理的，则无需由行政主管部门先行处理。如本案的建筑工程承包合同，正君公司为南村公司建设的办公楼虽然也是违章建筑，也存在着拆除和保留使用的两种可能性，但由于该违章建筑是正君公司根据南村公司的要求建设的，正君公司只对该建筑物的质量、工期负责，而无需对该建筑物的合法性负责。因此，该违章建筑是否拆除并不影响正君公司与南村公司之间的工程承包关系。所以，一、二审法院均对本案的建筑工程承包合同进行了审理。尽管本案建筑工程承包合同因正君公司不具有建筑施工的资格而无效，正君公司不能依照合同约定按建筑四类的收费标准计算工程款，但由于正君公司实际付出了劳动和建设材料费用，南村公司应支付正君公司建设办公楼所产生的实际费用。 (撰稿：广东省高级人民法院民事审判第一庭 陈吉生)