浅议我国湿地保护存在的问题及法律对策

曹 明 （东北林业大学 • 中国 • 哈尔滨 • 150040）

内容摘要: 湿地由于具有丰富的资源、独特的生态结构和功能而享有“自然之肾”之称。为了更好地保护和开发利用湿地,世界各国都在积极采取措施阻止湿地的退化或消失,所以湿地的保护已经成为世界各国研究的热点，本文试就我国湿地的功能，重点分析了我国湿地在保护上存在的问题，说明了湿地保护的重要性，并对湿地的法律保护提出了几点建议。 关键词: 湿地 保护 问题 法律对策 湿地几乎是存在于地球上任何部分的重要景观，是地球上有大量水长期蓄积的地带，这些地带具有以下两个特征：一、生长在其中的植被能经得起水对根部的长期浸泡（长达3年）而不受到明显的危害；二、水下存在着由于含氮量低而缓慢腐化的长期累积深达几米的细碎有机物—淤泥；【1】关于湿地的定义众说不一，在1971年国际重要湿地公约《拉姆萨尔公约》【2】中把湿地定义为：湿地不仅指所有的天然的、人为的、永久的、暂时的沼泽、潮湿地、泥炭地等静止的或流动的水体，也包括所有的咸水、半咸水、淡水以及低潮线以下不超过6米的地域，这个定义已被大多数公众所接受。我国是世界上湿地类型多、面积大、分布广的国家之一。自然湿地的面积仅次于加拿大，俄罗斯，居于第三位。【3】自然湿地主要包括沼泽地、泥炭地、潜水湖泊，河湖滩地、海岸滩涂和盐沼等。人工湿地则是指人工渍水湿地，包括稻田，水浇田与库塘等。 湿地具有巨大的资源潜力和环境调节功能，是自然界最富生物多样性的生态景观，是重要的物种基因库。近年来，我国湿地保护面临人口增长的压力，围垦、污染、引种和过度猎取等湿地保护构成严重威胁，湿地环境遭到干扰和破坏。加强湿地科学的研究，面向21世纪保护管理好湿地及其生态环境，实现湿地资源的持续利用是一项重要而紧迫的任务。 一、我国湿地的功能： 在我国由于特殊的地理环境及多样的气候条件，从而使我国的湿地具有其自己的特点，主要包括：①类型多。我国湿地包括沼泽地、泥炭地、浅水湖泊、河滩、河口、海岩滩涂、盐沼、水库等。②面积大，我国的湿地初步估计在6300万公顷以上，占世界湿地面积的11.9%，居世界第三。③分布广，从寒带到热带，从沿海到内陆，从平原到高原山区，均有分布。④具有极为丰富的生物多样性等等特点，其在生态系统中它具有如下之功能： 1.净化功能 湿地中生长的茂密的植被（如芦苇、苔草、耐水灌木等）能对流入湿地的洪水、工业污水、农业排水的流动起到阻碍作用，从而降低水的流速，这样水在湿地低处排出点的时间就会很长，在这段长时间的流动中，洪水中夹带的淤泥会沉积下来，工业污水中的重金属等有机物质会被淤泥中细小的有机粒子吸收，农业废水中的有机杀虫剂、除莠剂、粪便中的大肠杆菌及人类肠道病菌都会被除去。因此，从湿地流出的水要比流入时纯净得多【4】。 2.生产力功能 湿地中的植物和淤泥中的有机粒子有选择地吸收污染物中的各类矿物质，从而积聚成大量有机物质，而这些有机物质成为湿地中各种微生物的食物，各种微生物有成为土壤动物（如蚯蚓等）的食物，而土壤动物有成为一些水禽鸟类（如鹤类、鹬类等）的食物。湿地养育着大量的生物，没有了湿地，一些水鸟类将无法生存，我们人类的生活中也就少了一道亮丽的风景线，我们的科学研究也就少了一些研究基质（如利用鸟类研制的飞机等），我们的经济生活将会发展滞慢，我们的幸福生活也将消失。可见，湿地是一个天然的加工厂。 3.环境的缓冲带，鸟类的天堂 湿地是一个天然的缓冲器。高温季节，湿地中茂密的植被能阻止阳光直接照射在水面上，以防止水温上升，从而保持着湿地的凉爽性；低温季节，茂密的植被又能阻止水中热量的散失，从而保持着湿地的温度，即使是冬季也不结冰；有风时，植被的存在又能减少风速，使湿地保持着平静；天气干燥时，湿地又较湿润。湿地是如此的一个宁静舒适的“天堂”。深达几米的淤泥令人望而却步。因此，这里成为各种动物尤其是水鸟类的天堂，有着丰富的食物，安全舒适的生境。 4.绿色蓄水之功能 湿地的蓄水量大、水质清洁无污染。许多堤坝仅仅20年，就会被流水中的淤泥充满；而湿地附近的堤坝，由于湿地的净化沉淤功能，使得流过湿地的水中淤泥的沉降率为100%，从而能长期使用，而不仅仅20年。可见，延长堤坝寿命的唯一的天然的“绿色”途径就是在湿地下游建堤坝，或在堤坝上游建人工湿地。 此外，湿地还能调节水患（湿地像一个大海绵，能调节地表、地下的水循环，涝年它可吸收储存洪水，旱年又可补给地下水；它能防止海水入侵，也能调节河川的水位）、保护海岸、河岸（湿地在大海和陆地之间起着缓冲带的作用，可以防止潮汐对堤岸的直接侵蚀和冲击，也能缓解海水对土地咸碱化，使土地利于植物生长、动物栖息、及人类的生存）。 如上所述，湿地既然具有如此重要的功能，那么地球就应该是风调雨顺，一派生机盎然的景象；而现实中为什么总是适得其反呢，不是干旱就是发洪水呢？这也正触及到了我们的伤心之处。目前，人类利用湿地特有的景观条件为了追求片面的经济效益，在湿地中大搞国民建设，超强度开发各种大型工程项目，大兴土木、建房盖楼，修道建桥等等，使我们的湿地的功能正在不断的退化，面积也不断的在减少。所以说我国的湿地正在面临着我国历史以来最为严峻的考验。 二、我国在湿地保护上所存在的问题及原因 （一）存在的问题： 1.对湿地的盲乱开垦和改造 盲目的进行农用地开垦、改变天然湿地用途和城市开发占用天然湿地直接造成了中国天然湿地面积消减、功能下降。中国沿海地区累计已丧失滨海滩涂湿地面积约119万公顷，另因城乡工矿占用湿地约100万公顷，两项相当于沿海湿地总面积的50%。全国围垦湖泊面积达130万公顷以上，由于围垦湖泊而失去调蓄容积350亿立方米以上，超过了我国现今五大淡水湖面积之和，因围垦而消亡的天然湖泊近1000个。昔日“八百里洞庭”的洞庭湖已从40年代末期约43万公顷，减少至目前的约24万公顷，水面缩小40％，蓄水量减少34％。 2.生物资源过渡利用，生物多样性受到挑战： 中国重要的经济海区和湖泊，酷渔滥捕的现象十分严重，不仅使重要的天然经济鱼类资源受到很大的破坏，而且也严重影响着这些湿地的生态平衡，威胁着其它水生物种的安全。中国许多海域的经济鱼类年捕获量明显下降，渔捕物的种类日趋单一、种群结构低龄化、小型化。在内陆湿地生态系统中，生物多样性受到严重威胁。如白鳍豚、中华鲟、达氏鲟、白鲟、江豚已成为濒危物种，长江鲟鱼、鲥鱼、银鱼等经济鱼种种群数量已变得十分稀少；湿地水禽由于过度猎捕、捡拾鸟蛋等导致种群数量大幅度下降，特别是在鸟类迁徙季节，一些人使用排铳、地枪、农药等方法，不择手段地进行猎取，严重破坏了水禽资源。 3.湿地水资源不合理利用： 湿地是工农业和居民生活等的主要水源地，过度的和不合理的用水已使中国湿地供水能力受到重大影响。因过度从湿地取水或开采地下水，使西北、华北的部分地区湿地水文受到威胁。西北地区如塔里木河、黑河等重要的内流河，由于水资源的不合理利用，导致下游缺水，大量植被死亡，沙进人退。近年来，黄河水量干枯的趋势加剧，1997年利津水文站累计断流天数达226天，占全年总天数的62％，严重影响了下游工农业生产和人民生活。中国西部地区的湖泊也因上游地区超负荷的截水灌溉，而导致湖泊萎缩，水质咸化。新疆准噶尔盆地西部的玛纳斯湖，50年代面积为550平方公里，到了60年代，由于无节制的农业垦荒和截水灌溉，注入该湖的河道从此断流，目前该湖区已变成干涸的盐地和荒漠。 4.湿地污染加剧 污染是中国湿地面临的最严重威胁之一，湿地污染不仅使水质恶化，也对湿地的生物多样性造成严重危害。许多天然湿地已成为工农业废水、生活污水的承泄区。 近岸海域水体污染严重，总体呈继续恶化趋势。因水质污染和过度捕捞，近海生物资源量下降，近海海水养殖自身污染日趋严重。其中，尤以无机氮和无机磷营养盐污染最为严重，超标面很广。稻田等人工湿地由于大量使用化肥、农药、除草剂等化学产品，已成为湿地的面污染源，进而影响了内陆和沿海的水体质量。 5.泥沙淤积日益严重 一些大江、大河上游水源涵养区的森林资源遭到过度砍伐，导致水土流失加剧，影响了江河流域的生态平衡，河流中的泥沙含量增大，造成河床、湖底淤积，湿地面积不断缩小，功能衰退。长江中下游及东北地区洪涝灾害频繁，与这些地区湿地水文发生的变化、湖泊拦蓄洪水功能下降有着直接关系。 6.湿地气候发生变化 湿地具有调节气候的生态功能，大面积的实地资源开发，使湿地下垫因素发生改变，引起气候发生异常，如三江平原的湿地大规模的开发，导致气温上升，湿度下降，蒸发量增加。【5】 7.海岸侵蚀不断扩展 海岸侵蚀在中国滨海湿地区是较普遍的问题，尤其在中国南部海区更为明显。海浪、潮流、飓风、植被破坏、开采矿物和砂石是造成海岸侵蚀的主要因素。在沙质海岸区，由于采挖建筑用沙，已使许多良好的沙质海岸遭受破坏，海岸侵蚀加剧。在渤海湾沿岸的天津、河北、山东等地，因大量采挖贝壳沙用于建筑、饲料等，使许多岸段的贝壳堤消失，也造成了海岸严重侵蚀。一些沿海湿地的破坏，使许多沿海城镇受到海水严重的侵蚀和渗透，海水对淡水系统的影响直接威胁着当地的淡水资源供应 （二）我国湿地保护存在问题的原因： 造成中国湿地保护管理工作诸多问题有很多原因，可归纳为以下几个方面： 1．自然保护区管理亟待加强。中国已在一些地区建立了不同级别、不同类型的湿地自然保护区。但目前中国的自然保护区体系尚不完善，湿地自然保护区的布局、类型尚未进行湿地保护空缺分析评估，禁猎、禁渔、禁伐等其他保护形式发育不足，湿地自然保留区域相对偏少。现有保护区的管理还很薄弱，管理水平不高，设备、资金缺乏，影响了湿地自然保护管理工作的开展。 2．法制体系不完善。目前还没有一部关于湿地保护与合理利用的专门法律、法规；已有的相关法律、法规中有关湿地保护的条款比较分散，且不成系统，无法可依或法条相互交叉、重复的情况并存，难以很好发挥作用。在执法方面，也存在着执法人员不足，缺少必要的技术装备以及交通、通讯等设施，影响了正常的执法工作。 3．缺乏湿地管理协调机制。湿地保护管理、开发利用牵涉面广、部门多，至今尚未形成良好的协调机制。不同地区，不同部门，因在湿地保护、利用和管理方面的目标不同，利益不同，各自为政，各行其事，矛盾较为突出，影响了湿地的科学管理。 4．监测体制不完善。缺乏对资源和土地利用后的湿地生态变化、生物多样性变化的监测。对污染监测，在布点的数量、测定的时间等方面都未能达到要求，而且不同部门在使用的监测方法、设备上也存在差异，监测标准尚不统一。 此外，在信息利用方面也存在着已有的湿地基础信息，包括数据、参数等标准不统一，难以实现信息成果共享；部门、单位之间尚缺乏资料共享机制。 5．湿地环境影响的评价制度不健全。尚未对湿地作出有效的环境影响评价，即使有的地方对湿地环境影响进行了评价，由于缺乏科学统一的湿地评价体系和指标体系，未能达到评价的目的。长期以来，中国湿地研究、监测、保护、利用工作缺乏统一的湿地效益评价指标，所采取的观测和研究方法也不一致，因此，对获得的数据资料进行系列分析比较困难；加之以往对湿地功能和效益的评价大多以定性描述为主，缺乏系统、定量的研究，对湿地生态、经济和社会效益价值评估的研究开展得也比较少，满足不了政府部门和社会公众对湿地的效益进行全面、系统、科学和准确评价的要求，极大地影响了对湿地的保护和合理利用。 6．基础研究薄弱，技术水平落后。目前湿地保护的基础研究还非常薄弱，特别是对湿地的结构、功能、演替规律、价值和作用等方面缺乏系统、深入的研究，制约了湿地保护与管理的进行。全国从事湿地研究的人员很少，人才严重缺乏。同时湿地保护、管理的技术手段也比较落后，缺乏现代管理技术和手段。 7．投入资金缺乏。资金严重不足是湿地保护与管理工作面临的主要问题。在湿地调查、保护区及示范区建设、污水治理、湿地监测、湿地研究、人员培训、执法手段与队伍建设等方面都缺乏专门的资金支持。由于资金短缺，使许多湿地保护项目和行动难以实施，已建立的湿地自然保护区不能发挥其正常的保护功能，必要的湿地基础研究难以进行。 8．湿地保护宣传教育滞后。湿地保护是一项新兴事业，目前全社会还普遍缺乏湿地保护意识，对湿地的价值和重要性缺乏认识。湿地保护和合理利用的宣传、教育工作滞后于经济发展和资源保护形势的要求，宣传教育工作的广度、力度、深度都不够。因此宣传普及湿地知识，提高全民的湿地保护意识，是中国湿地保护管理工作的重要任务之一。 三、完善我国湿地保护的法律对策： 通过上面对我国的湿地的保护存在的问题及原因的阐述，可以看出湿地保护的问题在我国已是一个不容忽视与亟待解决的问题，那么笔者认为可从以下几个方面进行解决： 1.建立和完善湿地保护法制体系，加快立法进度 尽管环境保护学者及环境法学家对湿地资源的保护及立法的呼吁已有很长时间，但至今在我国还没有出台专门的有关湿地保护的法律，所以，在这一点上可以说还是处于无“法”可依的状态，可见，制定完善的法制体系是有效保护湿地和实现湿地资源可持续利用的关键。加快的制定湿地保护及可持续利用的全国性专门的法律法规，以法律法规的形式确定湿地开发利用的方针、原则和行为规范，明确各级、各行业的机构权限以及管理分工，规定管理程序、对违法行为的处理方法和程序等，为从事湿地保护与合理利用的管理者、利用者等提供基本的行为准则，并将湿地、水资源的综合管理、环境规划、生物多样性保护、国土利用规划、国际公约等与湿地立法协调一致。 鼓励地方立法机构根据国家制定的法律、法规，建立并完善地方性法规、规章，同时注重发挥社会各届以及当地社区的民间保护习俗、乡规民约等的综合作用。 2.湿地法规必须具有较强的可操作性。 这样就必须做到：明确界定该法所调整的湿地资源的范围，意义在于，由于湿地资源类型复杂，不明确界定，则可能出现与其他法规界定的范围发生冲突，而致不利执行。另外，还要明确湿地资源管理部门，部门职责及部门之间协调关系，特别是在我国目前湿地资源多部门管理的情况下，更应在法律上明确各个部门间的协调关系【6】。另外还要加强执法力度，严格执法，通过法律和经济手段，制裁过度和不合理地利用湿地资源的行为，打击破坏湿地资源的违法、犯罪活动；建立联合执法和执法监督的体制 3. 通过制定法律法规，建立湿地保护的管理协调机制 建立有效的湿地保护管理协调机制是涉及中国湿地保护和利用的发展目标是否顺利实现的关键因素，也是湿地保护事业发展的重要保障条件之一。 通过制定法律法规，进一步明确各部门以及各级人民政府在湿地保护和合理利用方面的管理职权责任和规范部门间协调机制【7】。地方政府的管理机构，也应明确职责，配置相应管理人员，建立湿地保护与合理利用管理协调机制。 提高政府、非政府组织、当地社区在湿地保护和合理利用方面的能力，加强湿地周围区域各有关机构之间的交流与协调，采取协调一致的湿地保护行动；探讨湿地的合作共管等新型综合管理途径，鼓励并引导当地居民和社区组织积极参与湿地保护工作。 发挥宣传媒体、群众团体、研究机构等的舆论监督作用。 4.以流域为单元，对湿地水资源开发利用和保护进行统一规划 对湿地水资源的保护应以流域为单元，而流域综合管理具有明显的整体性和综合性。流域通过河流为主线连在一起，形成一个结构和功能上不可分割的整体。整体性就是把流域内自然条件、生态环境、自然资源与社会经济，以及上游、中游、下游作为统一整体，存在互为影响、互为制约的关系。综合性就是要强调流域内资源利用和生态环境的综合效益。在进行流域综合管理时，应该把湿地纳入保护水资源的重要地带，在资源开发时把对湿地的合理开发利用作为保护生态环境的重要一环。湿地的保护离不开水资源的优化配置，在组织编写水资源保护规划和防洪规划时，要把湿地作为规划的重要内容之一。 5.加强环境影响评价 在可以预见的未来，人们对湿地的活动将日趋频繁，因此，加强人类活动对湿地生态系统得影响评价对湿地的保护非常重要，应分析对湿地构成威胁、破坏和污染的因子和来源，研究评价开垦、围垦、大型工程及其他活动对湿地资源、生态系统、生物多样性的影响。通过环境影响评价控制认为的破坏性活动，避免人为的大规模的破坏湿地生态系统，更好的利用和保护湿地生态系统。 6.保护湿地野生动植物资源，加强湿地自然保护区的建设管理 天然湿地大量丧失、湿地野生动植物种数量减少是中国湿地生物多样性保护的主要威胁之一。根据湿地资源保护的实际需要，建立湿地保护区和合理利用示范试验区，使湿地野生动植物及其栖息地，以及湿地独特的生态系统受到有效保护；建立起完善的湿地自然保护区网络体系和管理机制；使国家级湿地自然保护区具备完善的保护和管理设施，有效保护中国湿地生物多样性。 根据不同的湿地区域在生态上的相似特征和受威胁的共性，制定相应的区域或流域性的湿地保护、恢复措施，建立区域或流域性的湿地保护协调机构，统一协调区域或流域内的湿地保护工作。制定湿地野生动植物种群的总体保护规划，分步实施；引进、推广先进的湿地生物多样性保护、污染控制等技术。 7.开展宣传、教育，提高人民群众的环保意识 对中国湿地资源保护的有效性和湿地合理利用水平的提高，很大程度上取决于公众和管理决策者对湿地重要性的认识和观念的转变。一些长期形成的传统观念和认识对湿地资源的保护和可持续利用极为不利，必须通过一系列强有力的宣传教育与培训措施，提高公众对湿地，特别是对湿地各种功能、效益方面的认识，强化公众的湿地保护意识和资源忧患意识，形成有利于湿地保护的大环境和良好氛围【8】。 8.积极开展湿地的科学研究 湿地的科学研究是认识和了解湿地的主要途径，也是促进湿地保护和可持续利用发展的重要保证。通过基础研究和应用研究，对中国湿地类型、特征、功能、价值、动态变化等有较为全面、深入、系统的了解，为湿地的保护和合理利用奠定科学基础。【9】 加强应用技术研究，包括保护技术，湿地恢复重建模型，持续利用技术及管理技术研究、湿地效益评价指标体系和湿地与水旱灾害关系等的研究。 加强人为管理和开发对湿地生物多样性影响的研究；湿地的环境调节功能与生物多样性价值和湿地对全球变化的影响研究等。 9.积极开展国际合作与交流 当前，湿地保护已成为国际社会关注的热点。中国湿地对全球生物多样性保护、全球气候变化、跨国流域的水文系统等都具有重要影响。随着全球对湿地的关注，我们在履行《湿地公约》即：《拉姆萨尔公约》及国际责任和义务的同时，要加强国际合作，全面宣传介绍中国湿地保护工作以及湿地保护优先项目，通过双边、多边、政府、民间等合作形式，全方位引进先进技术、管理经验与资金，开展湿地优先保护项目合作【10】。 四、结束语 由上述可知，湿地具有其丰富的资源，独特的生态结构和功能，其开发、利用和保护已经引起世界各国的普遍认识和重视，并且湿地保护已经被提到21世纪议程上来了，可是我国的湿地在保护上还存在着很多的问题，由于自然干扰和人类的活动的强烈干预等原因，许多湿地都面临知退化和消失的威胁，如何对退化的湿地进行恢复，使湿地资源能在有效保护的前提下支撑社会经济的健康、稳定和持续的发展，已经成为摆在我们面前的一项艰巨的课题，这就要求我们再今后的工作中加对大湿地的保护保护力度，从法律上和制度上不断地完善对湿地的保护，努力提高人们的环保意识，增加对湿地的保护投入等等，来不断地改善我国湿地的现状，我们相信，在今后的时间里我国湿地的保护与管理事业将会有科学的和巨大的发展，湿地本身的作用也会不断地加强，不仅对生态系统的平衡，而且对人类社会的发展也有着巨大的贡献。 参考文献： （1）刘厚田 湿地的定义和类型划分，《生态学杂志》1995.14.第73页 （2《拉姆萨尔公约》即《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》1971-2-2签订 （3）杨朝飞 保护湿地,改善环境,是我国的一项基本国策. （4）徐 颂 湿地生态系统的功能，《生物学教学》1997.11.第6页 （5）姜文来 湿地资源开发可持续环境影响评价研究，《中国环境科学》97.5.第406页 （6）朱建国 我国湿地保护立法的意义、现状及几点建议《中国土地科学》99.1.第8页 （7）严承高 中国湿地资源特点与保护对策，《林业资源管理》1995.6第3页 （8）甄仁德 中国湿地保护对策 （9）杨朝飞 中国湿地现状及其保护对策，《中国环境科学》1995.6.第411页 （10）杨朝飞 中国湿地现状及其保护对策《中国环境科学》1995.6.第407页 （11）陈建伟 朱 翔，中国湿地的现状与我们的任务 （12）林业部保护司，湿地保护与合理利用指南。中国林业出版社，1994年 （13）国务院，《中国21世纪议程》.中国环境科学出版社，1994 （14）国家林业局等，中国湿地保护行动计划，中国林业出版社，北京，2002