某州医药公司诉某州林业局违法处罚案 [案情简介) 原告：某自治区某自治州医药公司(以下简称某州医药公司)。 法定代表人：阿洪阿吉，某州医药公司经理。 被告：某自治区某自治州林业局(以下简称某州林业局)。 法定代表人：色力木哈孜，某州林业局副局长。 1988年1月至1990年6月，某州医药公司在经营药材时，分 别从私人手中收购雪豹骨六架计23．22公斤，后分别销往乌鲁木 齐市、辽宁丹东市、广东东莞市的药材公司，从中获利5163元。 1991年7月8日，某州林业局公安科对医药公司收购雪豹骨的行 为立案查处，认为该医药公司收购雪豹骨的行为违反了< 中华人民 共和国野生动物保护法)的有关规定，依法对其作出罚款13492 元、没收违法所得5163元的行政处罚决定。 某州医药公司不服处罚决定以其有收购雪豹骨的经营权，被 告越权处罚为由，向某市人民法院起诉，请求撤销某州林业局公安 科的处罚决定。 [审理结果) 某市人民法院经审理认为：根据国发(1987)96号文件规定，野 生药材由各级医药公司经营管理，原告已取得《药品经营企业许可 证》，有权经营。而且认为原告收购雪豹骨之行为，属工商行政管理 部门主管。某州林业局公安科不是药品经营销售的主管机关，不具 备对该行为处罚的主体资格，因此作出的行政处罚是越权行为。判 决撤销某州林业局公安科林罚字(92)0001号行政处罚决定。 某州林业局公安科不服，向某州中级人民法院提起上诉，某州 中级人民法院以事实不清，证据不足为理由，撤销某市法院的判 决，发回重审。 某市人民法院重审时，依法变更该案被告为某州林业局。认定 某州医药公司作为国家药材经营野生动物产品时，应严格依法向野 生动物主管部门申办《经营许可证}或其他审批手续后方可经营。 原告随意收购雪豹骨23．22公斤，没有履行任何手续，属违法收购， 应受到处罚。但是，原告收购的雪豹骨属进入市场的野生动物产 品，其监督管理权和行政处罚权应由工商行政部门行使。本案中某 州工商行政管理部门授权林业部门行使行政处罚权，没有法律依 据，其授权无效，因而所作出的行政处罚是超越职权的行为。根据 《中华人民共和国野生动物保护法》第35条、自治区《实施(野生动 物保护法)办法》第39条、《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第 二项第四日之规定，某市人民法院于1992年11月27日作出判决： 撤销某州林业局公安科林罚字(92)0001号行政处罚决定。 某州林业局不服某市人民法院的重审判决，以其处罚某州医 药公司违法收购雪豹骨的行政行为并未越权为由，向某州中级人 民法院提出上诉。 某州中级人民法院经审理认为：某州医药公司违反野生动物 保护法律规定，收购野生动物产品的行为，依法应受到处罚。一审人民法院重审认定某州医药公司收购的雪豹骨架属进入市场的野 生动物产品，证据不足，认定某州林业局越权并撤销其林罚字(92) 0001号行政处罚决定不妥，于1993年2月10日作出判决： (1)撤销某市人民法院的行政判决； (2)维持某州林业局林罚字(92)0001号行政处罚决定。 [案情评析] 此案看似简单，但却涉及到几个重大问题，一、二审人民法院 也作出了截然不同的判决结果。 首先是某州林业局公安科是否具备行政主体资格的问题。 行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政 权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。行政主 体是组织，但并不是所有的组织都能够成为行政主体。是否享有 国家行政权，是决定某组织是否能成为行政主体的一个决定性条 件。国家设立行政机关，通过宪法和法律赋予其国家行政权。行 政机关是最重要的行政主体，但行政机关和行政主体不能简单划 等号。要判别一个行政机关是否是真正意义上的行政主体，还要 结合两方面的条件：首先是看该行政机关是否以自己的名义行使 行政权。只有符合法定条件，履行了必要的法定程序而成立的国 家行政机关，才享有对外的名义权，以自己独立的名称进行管理。 但是有一点应注意到，享有对外名义权的国家行政机关在行使国 家行政权时所涉及的具体工作却是由其内部机构来运作完成的。 这些内部机构虽也拥有自己的名称，但只显示了一种内部的分工， 对外没有任何意义。这些内部机构只能以设立它的国家行政机关 的名义对外进行具体管理，作出具体行政行为。当然，也有的行政 机关的内部机构，在取得法定授权时也享有以自己的名义对外实 施管理的权限。可见，内部机构并不是说在任何情况下都不能成 为行政主体。所以就要求我们认真结合实际情况来进行认定。本 案中，某州林业局公安科是林业局的内部所设机构，在对原告某州 主管部门主管本行政区域内陆生、野生动物管理工作。自治州、县 和市政府陆生、野生动物管理的行政主管部门，由省、自治区、直辖 市人民政府确定。某自治区《实施{野生动物保护法)办法》第5条 规定：自治区县级以上人民政府林业行政主管部门和渔业行政主 管部门分别是本行政区域内的陆生和水生野生动物保护管理的主 管部门。可看出，林业行政主管部门，是法律法规授权的特定主管 机关。某州林业局所设公安科，可以对有关违法行为进行管理、监 督、处理，但不能以自己的名义，只能以某州林业局的名义。判断 行政机关是否为行政主体，还有另一个重要条件，即是否能以自己 的名义承担行为所产生的法律后果。这一条件是和前面的对外名 义权条件相辅相成的。一般来讲，能以自己的名义作出具体行政 行为，也能独立来承担该具体行政行为的法律后果。本案中，某州 林业局公安科是不能以自己的名义去处罚违反野生动物保护法的 企业，当然不能以自己的名义承担后果。一审法院错误将其列为 被告，在重审时纠正过来，是正确的。 可见，首先可以认定的是某州林业局公安科并不具备主体资格。 那么，接下来的问题才是本案的核心和关键。某州林业局作 为林业主管部门是否对收购雪豹骨的行为具有管辖权。由于我国 行政部门在设置时只笼统采用条块分割来划分权限，导致职能部 门之间的一些权限划分不清，甚至出现多头执法的现象。对野生 动物进行保护和管理时，主要由林业行政主管部门和工商行政管 理机关来负责。根据《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条 例》第28条第2款规定，对进入集贸市场的野生动物或者其产品，由工商行政管理部门进行监督管理；在集贸市场以外经营野生动 物或者其产品，由野生动物行政主管部门、工商行政管理部门或者 其授权的单位进行监督管理。第37条规定：“对违反野生动物保 护法规，出售、收购、运输、携带国家或者地方重点保护野生动物或 者其产品的，由工商行政管理部门或者其授权的野生动物行政主 管部门没收实物和违法所得，并可处以相当于实物价值10倍以下 的罚款。”根据以上规定，可以看出，林业主管部门和工商行政管理 机关对野生动物及其产品的管辖权是以是否进入集贸市场作为划 分界限的。如未进入集贸市场，则林业主管部门和工商行政机关 都享有管辖权；一旦进入集贸市场，则由工商行政机关来管辖。但 是(中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例)第37条又规定， 经工商行政管理机关授权的野生动物行政主管部门也可对出售、 收购、运输、携带国家或地方重点保护野生动物或者其产品的，也 可进行处罚，这就有了管辖权的依据。本案中，某州林业局在查处 时确实已接受了工商行政部门的委托。那么，某州医药公司收购 的雪豹骨如未进入集贸市场，很明确，某州林业局享有管辖权；如 已进入，由于有了工商行政管理机关的委托，也享有管辖权。 但是，这里的“委托”二字又引出一个很值得重视的问题。到 底委托的后果应由谁承担?我们应注意“授权”和“委托”两词的区 别。在民法上，一谈起授权、委托、是同等概念，都是代理行为发生 的依据。代理人基于授权委托所做出的代理行为的后果由被代理 人承担。但在行政法上，“授权”和“委托”却存在很大差别。如果 是基于法律、法规明确规定，一行政机关将自己的一部分权限交由 另一行政机关行使，则具体行使权限的行政机关自己对作出的具 体行政行为承担责任；如果没有法律、法规明确规定，一行政机关 将该由自己行使的权限交由他行政机关行使，则具体行政行为 的后果由委托的行政机关来承担。到底此案属何种情形，我们不 能简单看单纯的字眼，要从实质上进行把握。在<中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第37条中使用了“授权”，而被告在 辩论中声称已受到了工商管理机关的“委托”，比较一下，两词意思 是一致的，简而言之，都是真正意义的“委托”。但由于林业主管部 门本来就是野生动物的主管机关，《中华人民共和国陆生野生动物 保护实施条例》第37条也明确了工商行政部门可授权林业主管部 门来对违法行为进行处罚，我们应认定某州林业局行使处罚权是 有法律、法规授权的，工商行政部门的委托只是它具体行使管辖权 的一个必备要件。所以，某州林业局可以自己来承担后果，作为行 政诉讼中的被告。 至于某州林业局的具体行政行为，二审人民法院的审理结果 决定维持是正确的。因为原告某州医药公司在没有取得《经营许 可证》的前提下收购雪豹骨是违法的，此案中，某州林业局的处罚 有法定依据，并不存在越权问题。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国野生动物保护法》 第七条： 国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生： 动物管理工作。 省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门主管本行政区域内 陆生野生动物管理工作。自治州、县和市政府陆生野生动物管理 的行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定。 县级以上地方政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生 野生动物管理工作。 第三十五条： 违反本规定，出售、收购、运输、携带国家或地方重点保护野生 动物或者其产品的，由工商行政管理部门没收实物和违法所得，可 以处以罚款。 违反本法规定，出售、收购国家重点保护野生动物或者其产 品，情节严重，构成投机倒把、走私罪的，依照刑法有关规定追究刑 事责任。 《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》 第二十八条： 对进入集贸市场的野生动物或者其产品，由工商行政管理部 门进行监督管理；在集贸市场以外经营野生动物或者其产品，由野 生动物行政主管部门、工商行政管理部门或者其授权的单位进行 监督管理。 第三十七条： 违反野生动物保护法规，出售、收购、运输、携带国家或者地方 重点保护野生动物或者其产品的，由工商行政管理部门或者其授 权的野生动物行政主管部门没收实物和违法所得，可以并处相当 于实物价值十倍以下的罚款。 《某自治区实施{野生动物保护法)办法) 第五条： ．自治区县级以上人民政府林业行政主管部门和渔业行政主管 部门分别是本行政区域内的陆生和水生野生动物保护管理的主管 部门。 第三十九条： 非法出售、收购、运输、携带国家或自治区重点保护的野生动 物及其产品的，由工商行政管理部门没收实物和违法所得，并可处 以违法金额5倍以下的罚款。 取得野生动物经营许可证的单位和个人，无计划或超计划经 营野生动物及其产品的，由工商行政管理部门没收违法所得，并可 处以违法所得2倍以下的罚款。