宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案 [裁判摘要] 行政机关在依法实施具体行政行为时，仅说明所依据的法律名称，没有说 明依据的具体法律条款，且不能证明其具体行政行为符合法律的哪些具体规 定，构成违法，应予撤销。 原告：宣懿成等18人(名单略)。 诉讼代表人：宣懿成，浙江省衢州市柯城区卫宁巷居民。 诉讼代表人：程钢，浙江省衢州柯城区卫宁巷居民。 诉讼代表人：余根凤，浙江省衢州市柯城区卫宁巷居民。 诉讼代表人：孙则勇，浙江省衢州市柯城区卫宁巷居民。 诉讼代表人：戴志强，浙江省衡州市柯城区新开弄居民。 被告：浙江省衢州市国土资源局，住所地：浙江省衢州市柯城区。 法定代表人：黄昌煜，该局局长。 第三人：中国建设银行衢州市分行。住所地：浙江省衢州市柯城区。 法定代表人：陈根海，该分行行长。 2002年12月31日，被告浙江省衢州市国土资源局(以下简称国土局)作出衢市国 土(2002)第37号《收回国有土地使用权通知书》，通知宣懿成等18名原告：根据《中华 人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)、《浙江省实施(中华人民共和国土地 管理法)办法》及有关规定，将收回各原告在柯城区卫宁巷住宅的国有土地使用权， 收回中涉及的拆迁补偿事宜由第三人中国建设银行衢州市分行(以下简称建设银行 衢州分行)负责，具体拆迁事务由有关拆迁事务所负责。原由各原告申请登记的住宅 国有土地使用权予以注销，并请在签订拆迁补偿协议时将土地证交回。宣懿成等18 名原告不服国土局的决定，于2003年4月4日向浙江省衢州市柯城区人民法院提起行 政诉讼。 原告诉称：我们是衢州市柯城区卫宁巷衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2003 年1月，因为第三人建设银行衢州分行建造车库需要用地，被告陆续向我们发出《收回 国有土地使用权通知书》。但仅仅因为企业建造车库的需要，被告就作出收回我们国 有土地使用权的决定，显然不符合土地管理法第五十八条的规定，请求撤销被告的 行政行为。 原告提供的证据有： 1．衢州市国土局(2002)37号《收回国有土地使用权通知书》18份，用以证明该局 于2002年12月31日向各原告分别作出了收回国有土地使用权的决定。 2．国有土地使用证18份，用以证明各原告均是衢州市柯城区卫宁巷衢州府山中 学教工宿舍楼的住户，并依法享有国有土地的使用权。 被告辩称：我局根据衢州市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用 房项目建设计划的批复》、衢州市规划局(2002)浙规证0800109号《建设用地规划许 可证》，并依据土地管理法的规定，经报请衢州市人民政府批准，同意收回衢州市区 卫宁巷地段原居民住宅用地187．5平方米，用于第三人建设银行衢州分行扩建。该收 回土地行政行为事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。第三人扩建用地是经有批准权的人民政府批准的，既是公共利益需 要使用土地，也是实施城市规划需要使用土地，有关决定不存在依据不足、行为违法 的事实。 被告提供的证据有： l衢州市国土局(2002)37号《收回国有土地使用权通知书》，用以证明向各原告 发出通知，准备收回这些住户的国有土地使用权，收回面积共计187．5平方米。 2．衢州市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的 批复》，用以证明该局同意第三人建设银行衢州分行在原有的营业综合大楼南侧建营 业用房建设计划，该项目包括：一层为车库、二层为营业用房，总建筑成积849平方 米，其中营业用房566平方米，车库283平方米，另建绿地400平方米等。 3．衢州市规划局建设项目选址意见书，用以证明规划部门选址意见是因为第 三人建设银行衢州分行现有营业场所难以适应金融业务需要，拟在营业综合大楼东 南侧拼接一层车库、二层营业用房，约占地面积283平方米，并自行收购、拆除占地面 积为205平方米的府山中学教工住宅楼，改建为露天停车场，具体按规划详图实施，上 报审批。 4。建设银行衢州分行扩建平面布局图，用以证明规划部门确定建设银行衢州 分行扩建主要规划技术指标，规划用地1107平方米，其中规划总建筑面积是800平 方米，办公建筑面积534平方米，室内停车场面积266平方米，集中公共绿地面积350 平方米，建筑控制高度为3层。 5．建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图，用以证明2002年12月 18日规划部门同意按规划红线范围拆迁，并按详细规划平面图实施。 6．衢州市规划局的建设用地规划许可证，用以证明规划部门经审核，认为该项目 符合城市规划要求，准予办理征地、划拨土地手续。 7．衢州市规划局选址意见审批表，用以证明第三人申请扩建营业房及停车场，经规划部门勘查后同意按规划样图实施， 并上报审批，市政府同意。 8．衢州市国土局(2002)37号《收回国有土地使用申请审批表》，用以证明该局审查认为，根据立项文件、规划红线图和第三 人需要，准备收回原告等20家住户使用的国有土地，面积共计187．5平方米，报市政 府审批同意。 第三人诉称：被告的具体行政行为合法，我行是国有银行，是为社会公共利益服规 务的。且原告如认为行政机关侵犯其依法取得的土地使用权，应先申请行政复议，对复议决定不服，才能提起行政诉讼。 庭审质证中，原告对被告提供证据没有异议，但认为被告作出决定的主要依据不足。按土地管理法第五十八条的规定，因 为公共利益或者实施城市规划进行旧城区改建，可以调整土地使用权。但是第三人是 商业银行，其性质属于企业，故其利益不能算是公共利益。被告提供的规划许可证等 证据，均是针对第三人建停车场而制定的，不是衢州市的城市整体规划，故被告收回 原告国有土地使用权的决定，不符合土地管理法规定的收回情形。且被告在“通知” 中没有告知原告该决定适用的具体法律规定及诉权，在审批表中确认原告使用的国 有土地均是行政划拨，也与事实不符。 被告在质证中认为，该局是根据发展计划委员会的立项意见、规划部门的规划 和市政府同意收回原告国有土地使用权的决定，才发收回土地通知的。第三人的建设 项目既是公共利益需要使用土地，又是实施城市规划进行旧城改造需要使用土地， 不存在收回原告国有土地使用权证据不足的问题。有关决定仅涉及国有土地使用权 的收回，收回土地使用权的行政行为与土地使用权的取得方式是划拨或者是出让无 关，但与拆迁补偿是有关联的。 第三人对原、被告证据无异议，认为原告未经复议直接起诉，不符合行政复议法 的规定。 经质证，衢州市柯城区人民法院确认如下事实： 原告系衢州市柯城区卫宁巷1号(原14号)衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2002 年12月9日，衢州市发展计划委员会根据第三人的报告，经审查同意第三人建设银行 衢州分行在原有的营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设计划。该项目为三层结构， 其中一层车库，二层营业用房，总建筑面积849平方米，其中营业用房566平方米，车库 283平方米，另建绿地400平方米。同日，衢州市规划局制定建设项目选址意见，建设 银行衢州分行为扩大营业用房等，拟自行收购、拆除占地面积为205平方米的府山中 学教工住宅楼，改建为露天停车场，具体按规划详图实施。同月18日，衢州市规划局又 规划出第三人扩建营业用房建设用地平面红线图。同月20日，衢州市规划局发出建设 用地规划许可证，建设银行衢州分行建设项目用地面积756平方米。2002年12月25 日，被告建议收回衢州府山中学教工宿舍楼的住户国有土地使用权187．6平方米，并 报政府审批同意。2002年12月31日，国土局作出(2002)37号《收回国有土地使用权通 知》，并向各原告告知其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容，该通知虽 然说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。 原告不服，提起行政诉讼。 衢州市柯城区人民法院认为： 土地管理法第五十八条规定：有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主 管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土 地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建， 需要调整使用土地的；(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使 用者未申请续期或者申请续用未获批准的；(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使 用原划拨的国有土地的；(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 本案各原告均系衢州市府山中学教工住宅楼的住户，是该楼用地的合法使用者。 被告国土局因建设银行衢州分行需要扩大营业用房，决定收回各原告住宅楼的国有 土地使用权，国土局在有关该决定的书面通知中，仅说明该决定是依照土地管理法 及浙江省的有关规定作出的，但却没有说明决定收回各原告住宅国有土地使用权的 具体法律依据。国土局依照土地管理法对辖区内国有土地的使用权进行管理和调 整，属于其行政职权的范围。但在决定收回各原告住宅国有土地使用权时，对所依据 的法律条款应当予以具体说明而没有说明，属于适用法律错误。在本案的诉讼中提 供的衢州市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的 批复》、《建设项目选址意见书审批表》、《第三人扩建营业用房建设用地规划红线图》 等有关证据，难以说明该决定是由于“公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行 旧城区改造需要调整使用土地”的需要，故原告主张被告的具体行为主要证据不足， 理由成立，应予支持；被告主张其作出的收回各原告国有土地的具体行政行为符合土 地管理法规定的辩解，不能成立。 根据最高人民法院《关于适用{行政复议法)第三十条第一款有关问题批复》的规 定，本案的各原告可以对行政机关直接涉及国有土地使用权的具体行政行为向人民 法院提起行政诉讼，故对第三人关于原告未经复议即直接起诉不当的主张不予采 纳。 据此，衢州市柯城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 一款第(二)项第1目之规定，于2003年8月29日判决： 撤销被告衢州市国土资源局2002年12月31日作出的(2002)第37号收回国有土地 使用权通知。 案件宣判后，双方当事人均没有提出上诉，判决已发生法律效力。