B县乙村村民委员会、B县水电局不服省人民政府土地确权争议案 [案情简介) 上诉人(原审被告)：某省人民政府。 上诉人(原审第三人)：A县某乡甲村村民委员会。 被上诉人(原审原告)：B县某乡乙村村民委员会。 被上诉人(原审原告)：B县水利局。 被上诉人(原审第三人)：B县人民政府。 被上诉人(原审第三人)：A县人民政府。 B县、A县原同属C地区，A县的富仁、宋滩两乡位于渭河 南与B县毗邻，A县的汤坊乡甲村在渭河南岸亦有耕地。1958 8月，经省民政厅批准，A县将富仁、宋滩两乡移交B县管辖。同 年9月2日，两县对移交后的遗留问题进行协商，达成了(关于移 交宋滩、富仁两乡中一些问题的协议)，协议第2条规定：A县和B 县以渭河为界，现在属渭河北岸A县社员所有的渭河南岸耕地以 及属渭河南岸B县社员所有的渭河北岸耕地，仍由原社员继续耕 种，3年后分别移交耕地所在县接管。9月21日，A县人民委员会 向省民政厅呈报了(58)某会民字第211号< 关于宋滩、富仁两乡划 』b县管辖移交情况的报告)，将两县协议作为该报告的附件之 —同时上报。10月14日，省民政厅对将富仁、宋滩乡划归b县管 辖，以(58)民民字第096号文通知各省厅、局、委，并抄报国家内务 60 1961年9月，a县、b县均未履行1958年协议中两县互交渭 河南、北岸耕地的约定。1962年12月15日，c地区专署召开c 县、b县、a县三县区划会议。会议形成的决定规定：查田定产时 经过丈量的有证滩地时，均按跨河种地习惯和现在耕种情况归原 ·生产队耕种，不再变动。公购粮由耕种土地的生产队向本县政府 缴纳，1958年a县与b县交接宋滩、富仁两地协议，如与此决议精 神抵触者，以决议为准。1963年1月18日，c地区专署将三县区 划会议决议以会议纪要的形式抄报省人民委员会备案。1964年， 省民政厅作出(64)民民字第047号<关于a县、b县两县之间渭河 河滩地纠纷处理原则的通知)，规定今后渭河两岸有争议的滩地以 主流为界的原则处理，现在渭河南北无争议的耕地仍由原耕种的 生产队继续耕种。1978年，b县政府组织群众修建渭河南岸河 堤，乙村与甲村为北靠渭河南堤，南接乙村和原e市“五·七”干 校、东邻富仁村抽水站南北县渠道，西接原b县林场和渭河南堤 范围内的1083亩土地的权属发生争议。乙村自争议地由西向东 占用土地95亩。 1989年9月，省政府组织调查组对乙村、甲村两村土地权属 纠纷进行调查，甲村提供出1952年a县政府颁发的五张土地证， 该村1955年、1964年、1976年的农业税土地清册，以及1960年、 1961年、1964年、1965年和1976年全村耕地面积丈量统计资料 等证据，证明其一直耕种的1083亩滩地属甲村集体所有的土地。 经省政府调查组查证，5张土地证的持证人系甲村村民，土地证所 载的13块滩地的座落位置在争议滩地的范围之内，与13块滩地 四至毗邻的滩地耕种人共23户，亦均为甲村村民。甲村提供的农 业税土地清册与土地面积丈量统计资料，所记载的滩地面积及增 减情况基本一致，特别是1964年“四固定”中的耕地丈量资料，对 该村在渭河南滩地的数量、位置、地点等记载的比较详细，其中，滩 地的南北距离、地面四至参照物，与省测绘局绘制的1964年渭河 治理规划现状图和1969年至1975年农业规划现状图中现争议地 上的地物图例基本相符。乙村亦向省政府调查组提供了土地证和 土地登记资料，经查证土地证及登记资料记载的土地，均不在现争 议滩地的范围之内。1990年10月5日，省政府作出x政发 (1990)177号处理决定，除确认1083亩争议地属甲村集体所有， 乙村在其中占有的95亩滩地归还给甲村外，还确定在争议滩地上 修建的1700米河堤由a县人民政府管理、b县修建该堤的费用， a县不予补偿。乙村对该处理决定不服，向某市中级人民法院提 起诉讼。 [审理结果) 某市中级人民法院于1991年1月28日受理本案后，1992年 1月13日以本案争议有关部门正在协调为由，裁定中止对本案的 审理。1995年10月30日，某市中级人民法院追加b县水电局为 共同原告，恢复对本案的审理。 某市中级人民法院认为，1958年a、b两县协议经民政厅核准 并报国家内务部备案，1962年c地区专署会议纪要部分否定该协 议不当。省政府处理决定引用的证据只能证明争议地的历史状 况，不能作为确权的依据。故被诉处理决定认定事实不清，证据不 足。乙村诉讼请求证据充分，应予支持。b县水电局不具备原告 主体资格。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第41条、第 54条(二)项1目的规定，作出如下判决： (1)撤销省人民政府x政发(1990)第177号处理决定； (2)驳回b县水电局之起诉。 省人民政府对判决不服，向省高级人民法院上诉。 二审人民法院认为：甲村与乙村的滩地权属争议是历史遗留 下来的问题，对争议滩地的权属应当依据历史客观事实及现实状 况综合分析认定。甲村提供的争议滩地在土地改革、农业合作化 以及“四固定”等时期的材料，证明争议滩地一直由其所有并耕种， 省政府处理决定据此确认1083亩滩地属甲村集体所有是正确的。 原审判决认为处理决定引用的证据能证明争议滩地的历史状况， 却不能作为确权的依据显属错误。1958年a、b两县协议曾作为 a县人委(58)某会民字第211号文的附件上报省民政厅，但省民 政厅随后作出的(58)民民字第096号通知中，并未对该协议中两 县互交渭河南北岸耕地的约定予以核准，也未将该协议抄报国家 内务部备案。原审判决对此认定的事实是错误的。c地区专署作． 为a、b两县的上级机关，有权依照中央当时纠正“一平二调”的农 村政策，在a、b两县协商一致的基础上，对其1958年协议中不恰 当的规定予以纠正。原审判决认定c地区专署1962年会议纪要 部分否定a、b两县1958年协议不当缺乏根据。省民政厅(64)民 民宇第047号通知，虽确定以主流为界的原则处理以后发生的渭 河滩地纠纷，但同时规定当时渭河南北无争议的耕地仍由原生产 队耕种，当时已有争议的耕地在处理时亦不受不得越河种地规定 的限制，甲村在渭河南岸的1083亩滩地在1978年争议发生前，一 直由该村耕种，1958年a、b两县的行政区划变动并未使该地的权 属转移。b县政府及水电局认为省政府的处理决定改变本县的行 政区划，侵犯其对国有土地和堤防工程的行政管理权，属行政机关 的职权划分争议，不属行政诉讼法规定的受案范围，原审法院对被 诉处理决定中有关堤防工程管理及行政区域管辖等决定一并审查 并判决撤销，超越了行政诉讼的司法审查范围。b县水电局不具备行政诉讼原告主体资格，原审人民法院追加其为本案的共同原 告违反法定程序，但判决驳回其起诉是正确的。综上，原审判决撤 销被诉处理决定认定事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，应 予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第(三)项规 定，判决如下： (1)撤销某市中级人民法院(90)某行初字第5号行政判决第 一项； i (2)维持省人民政府某政发(1990)177号处理决定第二项，即 1083亩滩地为甲村集体所有的土地，乙村在其中占用的95亩滩 地归还给甲村； (3)维持某市中级人民法院(90)某行初字第5号行政判决第’ 二项； (4)一、二审案件受理费各100元。由b县乙村村民委员会和 b县水电局各承担50元。 (案情评析) 对于本案省政府的处理决定应否撤销，争议焦点在于1962年 c地区专署召开的三县区划会议能否变更1958年a、b两县签订 的行政协议。只有解决这一问题，才能明了省政府对滩地权属这 一历史遗留问题处理的适当性。 行政合同也称行政契约，是指行政机关之间，或行政机关与个 人、组织之间为实现国家行政管理的某些目标，而依法签订的协 议。将其中行政机关之间签订的协议称之为行政协议或行政协作 合同。是指两个或两个以上地位相同、性质相同的行政机关为共 同管理或处理某一方面的行政事务或合作执行上级行政机关布置 的特定任务联合签订的，确定双方权利义务的协议，属内部行政合 同，在这类合同中，合同的内容以当事人协商达成一致的意思表示 为基础。合同的内容一般不能通过一方的行政命令、行政决定等 单方面的行政行为进行调整。但合同的内容不得约束和限制上级行政机关的权力，不得约束行政机关的自由裁量权。合同的变更 和终止必须符合法律、政策的规定，符合行政管理的目的。在我 国，行政合同的缔结，虽然一般不需法律的明文规定，但依行政法 上越权无效的基本原则，行政机关也只能在各自的权限内签订合 同，否则应视为无效。变更行政契约也应是出于公共目的需要，不 能变更与公共利益无关的条款。对于行政协作合同，上级机关有 权依职权予以变更或解除。 就本案1958年9月a、b两县所签的行政协议而言应该说是 合法有效的，但省民政厅并未对此协议予以核准，因此，协议中不 包括省民政厅的意思表示，只能认定其仅为a、b两县政府的合意 表示。1961年9月，鉴于双方都未履行协议，因此c地区专署于 1962年召开了包括a、b县在内的行政区划会议。作为a县、b县 的上级行政机关c地区行署有权依照当时中央纠正“一平二调” 的农村政策，在a、b两县协商一致的基础上，变更1958年协议中 不恰当的规定，这完全符合公共目的需要，符合当时的法律和政 策。这次会议实际上也是对边界争议的处理，必须承认这次会议 所产生的效果。因此，省政府在确权时，认定1962年c地区行署 行政区划会议对1958年a、b两县所签行政协议的变更效力是正 确的，其确权所采用的依据也符合《行政区域边界争议处理条例) 第7条、第8条的规定。甲村提供的5张1952年的土地证，1964 年“四固定”中的耕地丈量资料和农业税土地清册是土地确权的重 要依据。尤其是“四固定”中的耕地丈量资料确权的法律效力更优 于土地证。分析土地权属变化的历史情况，我们就会发现，土地证 是人民政府在土地改革时颁发给农民确认土地权屑的凭证，具有 法律效力，而后我国土地权属经过了合作社，土地随人入社，由土 地私有改造成农业合作集体所有制，以后又经过“人民公社”将农 业合作化集体所有扩大到人民公社集体所有，1962年为了纠正 “左”的错误，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地进行统一调整，归就近的生产队集体所有。但由于“四 固定”一般没有法定的书面形式，因此，认定“四固定”是否确权往 往要通过考察田亩造册、交粮纳税和经营管理等情况综合分析认 定。鉴于所有的证据都证明争议的1083亩滩地属甲村集体所有 的土地，而乙村没有提出任何证明其所有的证据，且从1964年省 民政厅的《通知》内容来看，只有无争议的土地才由原耕种的生产 队耕种，而自此《通知》下达以后，这1083亩土地就一直由甲村耕 种，由此推知，这片所谓“争议”的土地在1964年就已无争议。 此，省政府的处理决定正确、事实清楚、证据确凿，适用法律、法圳 正确，二审人民法院判决维持是正确的。 需要提及的是，若本案中1958年a、b两县协议经过省民引 厅的核准，并将协议抄报国家内务部备案，则c地区行署召开的 三县区划会议要变更1958年的行政协议，还需经得上级机关的同 意并报上级机关备案，否则变更无效。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十一条： 提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人 或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 i (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (—)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改扣j； (：：)原判决认定事实不清，证据不足，或者由；j：违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 《行政区域边界争议处理条例》 第七条： 下列文件和材料，作为处理边界争议的依据： (一)国务院(含政务院及其授权的主管部门)批准的行政区划 则牛或扦边界线地图； (二)省、自治区、直辖市人民政府批准的不涉及毗邻省、自治 区、直辖市的行政区划文件或者边界线地图； (三)争议双方持有的人民政府(含军政委员会、人民行政公 署)解决边界争议的文件和所附边界线地图；(四)争议双方人民政府解决边界争议的协议和所附边界线地 图； (五)发生边界争议之前，经双方人民政府核定一致的边界线 文件或者盖章的边界线地图。 第八条： 解放以后直至发生边界争议之前的下列文件和材料，作为处 理边界争议的参考： (一)根据有关法律的规定，确定自然资源权属时核发的证书； (二)有关人民政府在争议地区行使行政管辖的文件和材料； (三)争议双方的上级人民政府及其所属部门，或者争议双方 人民政府及其所属部门，开发争议地区自然资源的决议或者协议； (四)根据有关政策的规定，确定土地权属的材料。 1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》 第四章： “生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土 地，包括社员的自留lu、自留地、宅基地等等，一律不准出租和买 卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批 准，任何单位和个人都不得占用。……集体所有的山林、水面和草 原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”