王某等不服县土地管理局行政处罚案 (案情简介) 原告：王某等12户农民。 被告：某县土地管理局。 … 某县青山乡前街村有一块土地叫新源坡，原为耕地。1987年 经前街村联队研究，决定将新源坡调整作为建房用地。此后，前街 供销社和部分村民陆续在新源坡建房。原有水流被堵塞，剩下的 土地逐渐成为低洼地，集体未再耕种。1983年9月以来，某县政 府、县建设局及县土地管理局都曾将新源坡土地作为杂地审批建 房。 1986年以来，前街村王某等12户农民因家庭住房紧张，多次 向联队申请建房用地。1988年3月，经联队领导集体研究，确认 主某等12户农民为缺房户，安排在新源坡统一觌划建房，并且予 以张榜公布。随后，王某等12户农民以杂地申请在新源坡建房， 并填写了< 私人建房用地审批表)，分别由前街村联队、前街村委会 和青山乡政府审查并签署意见后上报县土地管理局审批。县土地 管理局派员实地察看，认为情况属实，于1988年6月14日同意批 准王某等12户农民在新源坡建房，并准予发给宅基地使用证。 1989年3月，县土地管理局在青山乡检查验收土地管理责任承包 合同时，抽查了新源坡部分建房户的用地情况，认为新源坡土地属 于耕地。王某等12户申请建房时报为杂地，属于隐瞒土地性质骗 取批准，根据《中华人民共和国土地管理法)第45条规定，于1989 年5月2日作出行政处罚：注销王某等12户农民宅基地使用证， 责令其自行拆除违法建筑物，恢复土地原貌。王某等不服，向该县 人民法院起诉。 [审理结果) 一审人民法院经过审理后认为，新源坡土地已抛荒多年，某县 土地局也曾于1987年11月将该地以杂地审批给陈某等人建房。 王某等12户农民经合法程序审批建房，没有过错，判决撤销某县， 土地管理局的行政处罚。 某县土地管理局不服，依法上诉于某市中级人民法院。 二审人民法院受理此案后，经调查认定，王某等12户农户申 报建房取得合法审批手续，并无实施欺骗行为，某县土地管理局认 定其批准缺乏依据，且其前后不一致的行为构成滥用职权。据此， 判决维持原判，驳回上诉。 [案情评析) 本案在审理过程中，有一种观点认为，被告前后不一致的行为 属自由裁量权，人民法院不宜干预。从整个案情看，1988年6月 14日批准原告建房时，被告经实地察看，认为情况属实才发给原 告宅基地使用证，1989年抽查验收责任承包合同时，又认为此前 所批的建房地为耕地，于是以隐瞒土地性质骗取批准为由，作出拆 除违法建筑物，恢复土地原貌的处罚，那么本案被告前后矛盾的行 为是行政自由裁量行为还是滥用职权行为呢? 行政自由裁量行为是指在法律、法规规定的条件、种类和幅度 范围内，行政机关可以基于法律的目的，自由斟酌，选择适当的方 式、手段、处理具体事项。虽然行政机关享有自由裁量权，但并不是说行政机关在裁量权范围内可以任意行使，刁；受任何限制。应 该说，行政机关行使裁量权必须符合法律、法规的意图，维护社会 公共利益，保障公民、法人基本权益，客观、公正、合理、适当地行使 自由裁量权。具体要求是：行政行为的动机应符合行政目的；行政 机关行使裁量权应当符合法律的目的、原则和精神；行政机关行使 裁量权必须建立在正当考虑的基础上，对于相关因素应当考虑，不 相关的因素应当排除；行政行为还要符合客观规律和常理，对同样 情况要同样对待，对不同情况应区别对待。 对行政机关作出具体行政行为虽然在其自由裁量权范围幅度 之内，但却是违背法律法规的目的和宗旨，不合理行使自由裁量权 的，称之为“滥用职权”。滥用职权实际属于权力的不正当行使，但 在性质上却属于违法行为，因为行政机关虽享有具体实施行政行 为的权力，并且在形式上合法，但其行使权力的目的违反法律、法 规赋予其该项权力的目的。构成滥用职权必须具备三个要件：(1) 行政机关实施了属于其权限范围内的职权；(2)行政机关实施了行 为；(3)行政机关行使权力的目的违反了法律、法规赋予其该项权 力的目的。滥用职权的本职特征是主观恶意，不正当行使权力，常 表现在如下几个方面：(1)故意考虑一些不相关因素或者故意不考 虑一些应当考虑的因素。实施行政管理时，行政机关应当严格按 照法律、法规规定的各种因素来考虑应当如何处理，如果为了不正 当的动机，故意地“考虑不周”则构成滥用职权。(2)故意迟延或不 作为。行政机关依法负有作为义务，也明知自己的职权，但为了达 到个人目的，往往不履行法定职责。(3)不一致的解释和反复无 常。(4)个人恶意、动机不良。(5)同等情况，区别对待等。 本案被告作为土地管理机关，当然享有批准用地的许可权，同 时也享有对违法用地的处罚权。但行使上述许可权、处罚权必须 按照法律规定的目的和合理原则进行。特别在批准和撤销土地使 用证的条件上，不能“先紧后松”或“先松后紧”。那种先批准、后撤销，一时一个说法的行为属于反复无常、前后不一致的行政行为， 构成滥用职权。本案被告核发土地使用证后又撤销使用证的行为 不是自由裁量行为，而是滥用职权行为，具体表现在：(1)被告的行 为是反复无常的行为。在1988年3月至6月间，根据原告的建房 日 用地申请，经过原告所在队、村委会、乡政府多级审查，被告专门派 干部实地察看，认为情况属实后，同意批给原告新源坡杂地建房， 并发给了宅基地证。但是到1989年3月，被告在原告所在乡检查 验收土地管理责任承包合同时，却一反常态，认为新源坡土地属于 耕地，原告申请建房时隐瞒土地性质骗取批准，属违法行为，于是 作出处罚决定。显然这种反复无常、出尔反尔的行为属于滥用职 权行为。(2)被告的行为犯了同等情况区别对待的错误。本案争 议的焦点是新源坡这块地的性质，但是被告对该地的性质却有两 种不同的认定。县土地管理局子1987年11月给新源坡未经审批 建房的村民清查补办审批手续时，并未认定此地为耕地，而是以杂 地批给村民，但是到1989年3月，却武断地认定此地是耕地，犯了 “同等情况区别对待”的错误。 综上所述，被告的行政处罚决定不仅缺乏事实依据，且属于滥 用职权行为，法院判决撤销是完全正确的。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国土地管理法》 第四十五条： 农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地 建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占 用的土地上新建的房屋。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条： 农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济 组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论，讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡 级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县 级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他工地 的，报乡级人民政府批准。 <中华人民共和国行政诉讼法) 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。