叶某不服镇政府土地管理处理决定案 [案情简介) 原告：叶某，某镇南村四组农民。 被告：某镇人民政府。 ； 第三人：张某，某县第三建筑公司工人。 原告叶某与第三人张某系近邻。叶某住房前小园地北侧历史 上有一条东西老道，是张某出入的唯一道路。1989年元月初，叶 某向村镇提出宅基地申请，申请表载明“四至”为“东至小路边，西至张某小园地东边(计15米)，南至自己小园地，北至屋基地(计 13米)”，镇南村同月9日签署了“同意换新证”的意见。同年3月 20日，镇人民政府签署了“同意使用”的意见。1989年4月29日， 叶某从某县城建局领取了某城字(89)第33号城镇建设许可证，建 起子超张某住房前2米左右砖石结构瓦房3间。经有关部门验收 后县政府发给'22—0183'号宅基地使用证。该镇将村镇批准的东 西宅15米改成13米，南北长13米改为15米。此后，张某仍从老 道上出入。1991年叶某开始在通道放置杂物，进而挖沟，致使张 某家无法通行，村镇多次调处未果。为此，某镇人民政府于1992 年5月14日以某镇政(1992)13号文件作出《关于叶某、张某通道 纠纷一案的处理决定》，确认叶某门前老通道位置：叶某主屋前檐 向南2．65米处为东西路北口，北口向南2米处为东西路南口，叶 某不得在通道上设障碍物影响通行。叶某对镇政府的处理决定不 服向某县人民法院提起诉讼。 [审判结果) 原告诉称：原告向村镇申请取得同意后，从城建局领取了城镇 建设许可证，建起了砖石结构瓦房3间，经有关部门验收后，某县 人民政府发给'22—0183'号宅基地使用证。原告对经批准的宅基 地享有使用权，受法律保护。现在，镇人民政府所作的处理决定， 与原告的宅基地使用证不符，侵犯了原告的宅基地使用权，请求人 民法院依法判决撤销镇政府的处理决定，维护原告的合法权益。 被告辩称：《关于张某、叶某通道纠纷一案的处理决定》是行政 机关居间行为，不是具体行政行为，请求人民法院动员叶某撤诉或 者裁定驳回起诉，并告知叶某可以提起民事诉讼。 某县法院认为：原告擅自在其门前通道上盖厨房并堆放碎砖 石等，并且逐步挖壕沟，造成张某家无法通行，给其生活带来困难， 其行为违反了《中华人民共和国民法通则》第83条和最高人民法 院(关于贯彻执行{中华人民共和国民法通则}若于问题的意见(试行)》第100条、101条的规定，镇人民政府依法作出处理决定是正 确的。被告镇政府依职权作出处理决定是一级政府对被管理人叶 某与张某所作的具体行政行为，完全符合{中华人民共和国行政诉 讼法》受案范围。处理决定认定事实清楚，证据充分确凿，适用法 律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国土地管理法) 第13条第1、第3款，《中华人民共和国民法通则》第83条、《中华 人民共和国行政诉讼法》第54条第(一)项的规定，判决如下： 1．维持某县某镇人民政府某镇政发(1992)第13号处理决定 2．案件受理费80元，由原告叶某承担。 叶某不服，向某地区中级人民法院上诉。 二审人民法院审理认为：叫‘某否认门前通道是历史老道，证据 不足，被告的处理决定与县人民政府所发的宅基地使用证并不矛 盾，是对原告宅基地使用权的进一步明确和补充。确定原告使引 的宅基地上留出通道并无不妥，镇政府的处理决定是具体行政行 为，该行政决定认定事实清楚、适用法律正确。一审人民法院判决 维持该决定是正确的。上诉人上诉理由不足，不予支持。根据《中 华人民共和国行政诉讼法》第61条第(一)项的规定，作出如下判 决： (1)驳回上诉，维持原判； (2)上诉案件受理费80元，勘验费100元，由上诉人叶某负 担。 [案情评析) 本案主要涉及以下问题： (1)本案系一宗土地使用权属纠纷案，镇政府对纠纷的处理认 定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法。镇政府对宅基地使用 权属纠纷的处理决定是具体行政行为还是居间行为，是目前行政 法学界争论最激烈的问题之一。一种观点认为，镇人民政府对叶 某门前历史通道的确认是在叶某和张某协商不成、镇人民政府调解不成且叶某堵塞通道的行为严重地影响了张某家的正常生活的 情况下，镇人民政府才基于公共利益目的考虑，行使行政权力，履 行管理职能，对叶某和张某作出的单方行为，是具有公定力、确定 力、拘束力和执行力的具体行政行为，镇人民政府与叶某的关系是 管理与被管理的关系。对管理者的决定，被管理者必须服从，以保 障社会秩序的稳定，这与居间行为不同。另一种观点认为，行政机 关对土地使用权属争议的处理不是具体行政行为，而是行政机关 作为民事争议之外的第三者依当事人一方或双方请求进行的不涉 及行政机关所代表的公共利益的居间行为，调整的是张某和叶某 的土地使用权争议，不具有强制执行力。：纠纷经行政机关处理后 性质没有变化，仍是民事纠纷。第三种观点认为，行政机关对土地 权属的处理既有行政行为的内容，也有司法(或裁判)行为的内容， 从实质上看是对民事争议的裁判行为，但在社会秩序、社会关系需 要及时稳定的情况下，行政机关就得利用自己享有的行政权力使 裁判的内容得以实现，此时，处理决定实质上就是具体行政行为。 正因为行政处理决定的这一双重特点，很多学者才称之为行政司 法行为。笔者认为第三种观点比较妥当。 (2)本案镇政府作出的处理决定主体合法、程序合法。《中华 人民共和国土地管理法)第13条规定，土地所有权和使用权争议， 由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个 人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议， 由乡级人民政府或县级人民政府处理。本案因叶某的宅基地使用 权与张某发生通行关系上的纠纷，由镇人民政府处理，其权限合 法，而且镇政府是在经过双方协商、行政调解均不成时才直接作出 行政处理决定，其程序合法。 (3)本案行政处理的内容是合法的。在县人民政府尚未对原 告的宅基地使用权作重新确认之前，应当承认县人民政府22一 0183号宅基地使用证合法有效，但在行使其宅基地使用证确认的 宅基地使用权的同时，必须承担相应的相邻通行关系义务，不得违 反法律的规定。《中华人民共和国民法通则》第83条规定：“不动 产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理 的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。 给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损 失。”最高人民法院《关于贯彻执行{中华人民共和国民法通则)若 干问题的意见(试行)》第101条规定：“对于一方所有的或者使用 的建筑物范围内历史形成的必经通道，所有权人或者使用权人不 得堵塞。因堵塞影响他人生产、生活，他人要求排除妨碍或者恢复 原状的，应当予以支持。但有条件另开通道的，也可以另开通道”。 本案中叶某门前的历史通道是张某一家进出的唯一通道，没有条 件另开通道，因此，基于相邻关系的原理，原告不能以自己的宅基 地经过县人民政府批准确认为借口，而堵塞历史上形成的第三人 的唯一通道，镇人民政府对张某相邻权的确认不等于对叶某有关 宅基地使用权的否认，而是依法律规定对叶某宅基地使用权的限 制。 [相关法律、法规及司法解释] 《中华人民共和国土地管理法》 第十三条： 土地所有权或使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的， 由人民政府处理。 全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位 和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上 人民政府处理。 个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的 土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理 决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权解决以前，任何一方不得改变土地现 状，不得破坏土地上的附着物。 《中华人民共和国民法通则) 第八十三条： 不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、 公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的 相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨 碍，赔偿损失。 《最高人民法院关于贯彻执行{中华人民共和国民法通则)若 干问题的意见(试行)》 第一百条： 一方必须在相邻一方使用的土地上通行的，应当予以准许；因 此造成损失的，应当给予适当补偿。 第一百零一条： 对于一方所有的或者使用的建筑物范围内历史形成的必经通 道，所有权人或者使用权人不得堵塞。因堵塞影响他人生产、生 活，他人要求排除妨碍或者恢复原状的，应当予以支持。但有条件 另开通道的，也可以另开通道。 < 中华人民共和国行政诉讼法) 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1，主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 2． 违反法定程序的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，驳回上诉 维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改 判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由违反法定程序可 能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审， 也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上 诉。