沙某诉县人民政府土地权属争议案 [案情简介) 上诉人(原审原告)：沙某，女，住某镇东关大街156号。 上诉人(原审第三人)：县东关清真寺管理委员会。 被上诉人(原审被告)：县人民政府。 沙某与县东关清真寺管理委员会所争议的土地位于该清真寺 的西南角、南至东关大街，北至清真寺，西至清真港，东至清真寺， 面积为104。54平方米。该片土地上面建有沙某居住的房屋三间 (东屋一间、西屋二间)。清真寺始建于元代末年，均在1931年前 立寺。1931年前，该寺为了以寺养寺，决定将清真寺临街土地租 赁给私人阎某、苏甲、苏乙、苏丙等人盖门面房做生意和居住使用， 寺里收取租地粮。其中，苏甲在租赁清真寺的地皮上建造房屋8 间(街面房两间、堂屋两间、磨道1间、西屋3间)，后以200块大洋 卖给了沙某的公公王某。自此，王某取代苏甲定期向寺内交租地 粮，每年200斤小麦，交至“文化大革命”前夕，由于“文革”动乱，该 寺宗教活动停止，有的房屋被拆除。在“文革”期间先后有九户居 民搬进了清真寺，并占地建造了房屋。1982年某省人民政府下发 了某政发(1982)17号文件，即《关于落实宗教团体房产政策情况 和意见的报告)，根据有关文件精神，清真寺专门召开了清真寺内 住户的搬迁会议，动员寺内住户迁出，其中包括沙某，当时沙某表 示同意按期搬出，后又后悔。 1952年县政府为清真寺颁发了“土地房产所有证”，产权证载 明清真寺地基“四至”：东至马甲、西至马乙、南至谢家、北至马丙， 内有瓦房69间，占地5．57亩。沙某居住的房屋在1952年登记时 未进行登记，只有其兄王宝在东关大街分得的一间房屋进行了登 记。此后，王宝将分得的一间房屋卖给了沙某。 自1986年以来，沙某与清真寺因土地权属问题多次发生争 议，为此，清真寺于1994年2月向县人民政府提出解决土地权属 争议的请求，县政府为此组成了联合调查组进行调查，依据《中华 人民共和国土地管理法》第13条等有关规定作出某政(95)土管籍 字第4号处理决定：将争议的104．54平方米土地确定为清真寺信 教群众集体所有，归清真寺使用。 沙某不服上述处理决定，向某中级人民法院提起行政诉讼。 [审理结果) 一审人民法院审理后，认为双方争议的土地位于县城内东关， 应属于国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第6条、第 8条，《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(二)项第二目之规 定，判决： (1)撤销县人民政府某政(95)土管籍字第4号处理决定； (2)判令被告重新作出具体行政行为； (3)一审诉讼费100元由被告负担，诉讼活动费600元由原、 被告及第三人各负担200元。 沙某和清真寺管理委员会都不服，向某省高级人民法院上诉。 二审人民法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法) 第2条之规定，我国土地实行全民所有制和劳动群众集体所有制 两种所有制形式，没有其它第三种土地所有制形式。县人民政府 将争议的土地确认东关伊斯兰教信教群众拥有该片争议土地的所有权与法不符，本院不予支持，应重新作出具体行政行为；沙某所 诉该片争议的土地归其使用之诉，证据不足，亦不能支持。原审人 民法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，其中“将争议土地应属 国有”的认定不当，本院予以纠正。但原审人民法院判决予以撤销 县人民政府某政(95)土管籍字第4号处理决定是正确的，应予维 持。根据< 中华人民共和国行政诉讼法)第61条第(一)项之规定， 判决驳回上诉，维持原判。 [案情评析) 本案县人民政府所作出的具体行政行为之所以被人民法院撤 销并判决重新作出的根本原因是县政府的行为及其结果违背了行 政合法性原则。 行政合法性原则是指行政权的存在、行使必须依照法律，符合 法律，不得与法律相抵触。 首先，本案中县政府行使土地权属争议的处理权有其法律依 据。<中华人民共和国土地管理法)第13条规定：“土地所有权和 使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 …个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的 土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”因此， 县人民政府根据上述法律的授权有权处理沙某和清真寺之间因土 地权属而产生的争议。 其次，行政行为必须符合法律。不仅行政行为的过程(从调查 取证到作出决定)必须符合法律规定，而且行政行为的结果也必须 符合法律规定，它包括三个方面的内容，即行政行为必须依据充分 确凿的证据，不得超越法定权限，必须符合法定程序。姑且不论本 案中县政府的处理决定是否有充分确凿的证据，也不论其是否符 合法定程序，但很明显县政府的处理结果不符合法律规定，属于不 合法行为。行政权力是行政行为的核心，也是实施行政行为中不 可缺少的要素之一。只有享有行政权力才能实施行政行为，享有哪一种行政权力才能为哪一方面的行政行为，就这一点而言，本案 县政府是符合这一要求的。但是，任何行政权力总是要有一定限 度的，行政机关运用行政权力不得超越其权限。权限的“限”表现 在多方面，行政权力的存在既有时间上的限制，又有空间地域上的 限制；既有行政权力运用程度上的限制，又有行使权力所采取的方 式、手段上的限制。同时还有行政权力所针对的特定事项上的限 制，行政机关必须在法定权限范围内实施行政行为，不能超出法定 限度，否则行为即属不合法。本案中县政府在选择法律后果时，超 越了法律规定的范围，导致行政行为违法而被撤销。《中华人民共 和国土地管理法》第2条第1款规定：“中华人民共和国实行土地 的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。第6 条又规定：‘‘城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城 市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有； 宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”而本案县政府的处理结 论是争议的104．54平方米土地为清真寺信教群众集体所有。很 明显本案争议的土地或者在市区，或者在郊区，也就是说争议的土 地归属只有两种可能，或者全民所有或者劳动群众集体所有，不存 在第三种土地所有制形式。如果认为清真寺信教群众集体所有不 属劳动群众集体所有这一类型，很明显与上述法律规定相违背；而 如果认为属于劳动群众集体所有这一类型，则依《土地管理法》第 八条之规定，集体所有的形式只有村农民集体所有和乡农民集体 所有以及村内的农业集体经济组织所有三种。很明显，县政府的 处理决定不符合该条规定。综上所述，县政府的处理决定违背行 政合法性原则，法院判决撤销并令被告重作具体行政行为是正确 的。 [相关法律、法规及司法解释] 《中华人民共和国宪法》 城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征 用 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让 土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。 (中华人民共和国土地管理法) 第二条： 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制 和劳动群众集体所有制。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土 地。 国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行 征用。 国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使 用权转让的具体方法，由国务院另行规定。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的 具体办法，由国务院另行规定。 第六条： 城市市区的土地属于全民所有即国家所有。 农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属 于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。 第八条： 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生 产合作社等农业集体经济组织或者由村民委员会经营、管理。已 经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集 体所有。 村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体 经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所 有。 第十三条： 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的， 由人民政府处理。 全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位 和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上 人民政府处理。 个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的 土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理 决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土 地现状，不得破坏土地上的附着物。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判；’ (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。