下广村民委员会诉湾坞乡人民政府侵犯其滩涂所有权、经营权及行政赔偿案 ——析论自然资源使用权 [案情简介] 福建省下广村吴虾塘有一块长约二百米的滩涂。1990年前该滩涂系属荒滩， 未经开发。1990年8月，下广村民开发利用此滩涂种蛙成功。1991年至1993 年，下广村村委会将此滩涂发包给他人种蛙。1995年2月，下广村委会组织村 民在滩涂上养殖蛙苗。1995年5月13日，湾坞乡人民政府向福安市人民政府要 求，将湾坞乡辖区内的滩涂使用权下放给湾坞乡人民政府管理。199．5年5月29 日，福安市政府安政(199'5)综197号文件批复：同意湾坞乡政府统一使用该乡 行政区域内的滩涂，时间从1995年1月1日至2000年12月31日止，由福安市政府土地和水产部门分别发给临时国有土地使用权证和养殖使用证，但湾坞乡政 府至今尚未取得临时国有土地使用权证和养殖使用证。1995年6月16日，湾坞 乡政府以受福安市政府委托管理使用该滩涂为由，利用行政职权，收取下广村委 会蛙款4 000元，归乡政府所有，并将滩涂发包给乡公安派出所、乡武装部等单 位经营使用。 下广村村委会不服，向福安市人民法院提起诉讼。原告下广村村委会认为， 争议的滩涂一直以来是原告所有，有土地证为据。1990年起由下广村首先开 发利用，并种蛙成功。1991年至1993年，以村委会的名义将滩涂发包给个人种 蛙，被告湾坞乡政府也无异议。被告将此滩涂发包给其他单位经营使用，严重地 侵犯了原告的滩涂所有权、经营使用权，并造成原告经济损失，要求乡政府赔偿 40 000元。被告湾坞乡政府辩称：1995年间，福安市人民政府安政．(1995)综 197号文件将其滩涂授权乡政府统一管理。下广村委会未被乡政府授权，仍强行 种蛙，是违法行为。 福安市人民法院认为，被告湾坞乡政府未取得临时国有土地使用证和养殖使 用证，因而被告湾坞乡政府至今尚未取得合法的经营使用权，市政府(1995) 197号文件的批复，尚未发生法律效力。被告湾坞乡政府将下广村委会开发利用 的滩涂，利用职权发包给其他单位经营使用，侵犯了下广村的经营使用证．，被告 湾坞乡政府收取下广村委会4 000元蛙款，依据不足，理应退还。原告认为被告 侵犯其滩涂所有权，以及要求赔偿40 000元损失，证据不足。，不予支持。 一审判决后，对于侵犯滩涂经营使用权一节，诉讼双方均无异议。对于侵权 赔偿一节，下广村委会不服，向宁德·地区中级人民法院提起上诉，其上诉理由 是：争议滩涂被侵占数年，经济损失达80 000元以上。原审判决未予支持不当， 请求判决湾坞乡政府赔偿其经济损失。宁德地区中级人民法院认为：．根据< 中华 人民共和国农业法)第15条以及国务院办公厅(关于治理开发农村的：四荒” 资源进一步加强水土保持工作的通知)规定，国家鼓励个人或象体对苯山、荒 地、荒滩进行承包、开发、治理，并保护承包人的合法权益；．参照甲家土地管理 局<确定土地所有权和使用权的若干规定)第6条“开发利用国有土地，开发利 用者依法享有土地使用权”，以及原福安县人民政府安政(1984)026号文件关于 落实“两滩’’政策：“谁开发、谁利用”的规定，沿海荒滩经营使用权应确认给 开发者。上诉人下广村委会开发争议滩涂，并已实际使用、收益，因此上诉人下 广村委会对争议滩涂的经营使用权应受到保护。被上诉人湾坞乡政府未对争议滩涂进行开发，也采取得合法使用权，却将争议滩涂发包给其他单位使用，侵犯了 下广村的经营使用权。被上诉人湾坞乡政府收取下广村委会蛙款4 000元，于法 无据。滩涂所有权属国家所有或依法属于集体所有，上诉人主张湾坞乡政府的行 政行为侵犯其对争议的滩涂的所有权没有法律依据。请求被上诉人湾坞乡政府赔 偿其经济损失，因提供的证据不足，不予支持。该院判决驳回上诉，维持原 判 。① [法律问题] (1)自然资源使用权概述。 (2)自然资源使用权的取得、终止和变更。 [法律依据] (1)(民法通则)第81条。 (2)<渔业法)第10条(本案审理时为旧<渔业法)第9条)。 (3)<农业法)第15条。 (4)国家土地管理局<确定土地所有权和使用权的若干规定)第6条。 (5)国务院办公厅<关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工 作的通知)第3条第1项。 [法理和法律分析] 1．自然资源使用权概述 自然资源使用权是单位和个人依法对国家所有的或者集体所有的自然资源进 行实际使用并取得相应收益的权利。自然资源使用权与自然资源所有权有以下区 别：首先，使用权的主体比所有权的主体广泛。自然资源所有权主体限定的范围 很小，而几乎任何单位和个人都可以成为自然资源使用权的主体。其次，使用权 的内容受所有权和环境保护及生态规律的制约，而不是无限制的使用。 我国<民法通则)、<土地管理法)、(城市房地产管理法)、(水法)、<矿产资 源保护法)、<森林法)、<草原法)、<渔业法)及<野生动物保护法)等法律己基 本规定了各种类型的自然资源使用权，主要可以分为生物资源使用权和非生物资 源使用权。生物资源使用权包括野生动植物资源使用权、渔业资源使用权、草原 资源使用权、森林资源使用权等。非生物资源使用权包括土地资源使用权、矿产资源使用权、水资源使用权等。 2．自然资源使用权的取得、终止和变更 (1)自然资源使用权的取得 根据我国有关法律、法规的规定，我国自然资源使用权的取得通常有四种方 式：1)确认取得。即自然资源的现实使用人依法向法律规定的国家机关申请登 记，由其登记造册并核发使用权证的情况。2)授予取得。即单位和个人向法定 的国家机关提出申请，国家机关依法将被申请的自然资源的使用权授予申请人的 情况。3)转让取得。即单位或个人通过自然资源使用权的买卖、出租、承包等 形式取得自然资源使用权的情况。4)开发利用取得。即单位和个人依法通过开 发利用活动取得相应自然资源的使用权。 在我国， 自然资源使用权的转让有许多限制条件，其中主要包括转让客体限 制、受让主体限制、转让方式限制、转让内容限制、转让价格限制、转让客体的 用途限制、转让期限限制等。 (2)自然资源使用权的终止 自然资源使用权的终止，是指由于某种原因或法律事实的出现而使自然资源 使用权人丧失使用权的情况。引起自然资源使用权终止的主要原因包括：自然原 因；开发利用完毕；期限届满；因闲置或弃置抛荒；非法使用或转让而被强制终 止；主体消灭。 (3)自然资源使用权的变更 自然资源使用权的变更，是指自然资源使用权的主体或内容所发生的变化。 其变更的主要原因通常有：1)因主体的合并或分立而变更。自然资源使用权的 主体发生合并或分立的情况，产生新的主体。原有主体的自然资源使用权也就转 给新的主体，并相应发生自然资源使用权主体的变更。2)因转让而变更。依照 法律，某些自然资源的所有权可以依法转让，转让以后，其主体就会发生变化， 自然资源使用权的主体也相应发生变更。3)因破产、抵债而变更。4)因合同内 容变更而变更。 本案争议的焦点在于下广村村委会对争议的滩涂依法是否享有经营使用权。 根据(渔业法)第10条、<农业法)第15条、国务院办公厅<关于治理开发农 村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知)第3条第1项以及国家土地管 理局<确定土地所有权和使用权的若干规定)第6条的规定，沿海荒滩经营使用 权应当确认归开发者。福安市人民政府根据被告湾坞乡政府报告的要求，作出批复同意将该乡辖区内的滩涂使用权下放给湾坞乡政府管理的决定，是同上述国家 法律、政策相违背的，因而是无效的。被告湾坞乡政府没有依照法定程序要求， 履行申请报批手续，至今尚未取得国有土地使用证和养殖使用证，因而湾坞乡政 府不享有争议滩涂的使用权。原告下广村村委会于1990年3月即开发利用在该 村区域内的这片荒滩，组织该村村民在这片滩涂试种蛙，并取得成功。此后，该 村一直实际使用该片滩涂进行养殖开发，并获得收益。原告下广村村委会依法享 有该片滩涂的经营使用权，属于开发利用取得。根据(民法通则)第81条的规 定，“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源……可以依 法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利”，下广村对滩 涂的使用、收益的权利受法律保护。因此，湾坞乡政府的发包行为侵犯了下广村 对滩涂的使用权，它向下广村征收的4 000元蛙款也是违法的。 [学者建议] (1)“物权法(征求意见稿)”在“用益物权”这一部分确立了土地承包经营 权、建设用地使用权、宅基地使用权、探矿权、采矿权．＼取水权、渔业权、驯养 权、狩猎权，并分别作了具体的规定，其中土地承包经营权包括了耕地、草地、 林地的使用权。上述的规定将使自然资源使用权制度有了统一的法律依据。 (2) “物权法(征求意见稿)”还进一步明确规定了对自然资源使用权的保 护，“法律保护用益权人对土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源、 水资源、渔业资源、野生动物资源占有、使用和收益的权利，禁止任何单位或个 人用任何手段侵害其用益物权”。实践中应该严格执法，依法处理有关自然资源 使用权的争议，以促进自然资源的合理使用，加强对国家、集体、个人合法权益 的保护。 ① 本案例参见最高人民法院中国应用法学研究所编：<人民法院案例选)，第31辑，374页，北京，人民法院出版社，2000。