赖永清不服漳平市人民政府以无证采矿对其行政处罚案 ——析论矿产资源保护制度与采矿权 [案情简介] 原告：赖永清，福建省漳平市人，农民。 被告：福建省漳平市人民政府。 第三人：福建省漳平市拱桥镇经委。 漳平市拱桥镇经委所属中界石墨矿持有的漳集采非字(1993)第022号采矿 许可证的有效为1993年3月至1995年5月。1993年6月1日，赖永清与拱桥镇 经委签订协议，承包经营中界石墨矿6号煤硐。同年8月，赖永清擅自在6号煤 硐下方另行挖掘开采10号煤硐(自编8号)。1995年12月5日，拱桥镇经委与 赖永清签订拱桥镇中界石墨矿承包开发经营管理合同。该合同明确约定不包括9 号技改井，该技改井系漳集采非字(1993)第022号采矿许可证的采矿范围，屑 漳平市煤炭工业公司与拱桥镇经委的联办矿，已于1994年5月12日发包给谢某 经营管理。1996年4月，在开采挖掘中，9号技改井与10号煤硐接通，赖永清 与谢某产生纠纷。赖永清强行占有9号技改井并进行采煤。期间，漳平市人民政 府及漳平市矿产资源管理部门曾多次对赖永清的无证开采行为予以制止，均未 果。漳乎市人民法院于1996年9月22日作出的(1996)漳经初字第058号民事 判决书确认，在漳集采非字(1993)第022号采矿许可证过期的情况下，拱桥镇 经委与赖永清于1995年12月5日签订的拱桥镇中界石墨矿承包开发经营管理合 同属无效合同。漳平市煤炭工业公司、拱桥镇经委与谢某签订的漳平市拱桥中界 联办矿9号技改井承包经营合同在漳集采非字(1993)第022号采矿许可证有效 期已过且未补办证的情况下，合同应随着采矿许可证有效期的终结而终止。1996 年10月28日，漳乎市矿产资源管理部门对9号技改井、10号煤硐的采煤工人 进行调查取证。1996年10月30日，漳平市矿产资源管理委员会依法告知赖永 清矿管部门认定其无证开采中界石墨矿9号技改井、10号煤硐的事实、理由及 依据，并告知其依法享有的权利以及可要求举行听证会。赖永清要求举行听证 会。漳平市矿产资源管理委员会当即通知听证会于1996年11月4日举行。在漳 平市人民政府1996年11月4日举行的听证会上，赖永清承认9号技改井、10号煤硐的采煤工人系其所雇请，承认其系无证开采。1996年11月5日，樟平市 人民政府作出96003号违反矿产资源法规行政处罚决定书：(1)限在接到处罚决 定书之日起立即停止开采；(2)罚款5 000元。原告赖永清不服，向漳平市人民 法院提起诉讼，诉称：被告漳平市人民政府作出的行政处罚不符合法定程序，同 时处罚的主体错误，受处罚的应是发包方漳平市拱桥镇经委，而不是承包方的赖 永清。诉请法院撤销96003号违反矿产资源法规行政处罚决定书。 被告漳乎市人民政府辩称：1993年8月，赖永清未经办理取得采矿许可证， 擅自在其承包经营的6号煤硐下方另行开采10号煤硐(自编8号)。赖永清与漳 平市拱桥镇经委签订的拱桥镇中界石墨矿承包开发经营管理合同，合同明确不包 括9号技改井。10号煤硐在掘进中与9号技改井接通后，赖永清强行占有9号 技改井，并进行采煤。漳平市人民政府经调查取证，依法告知赖永清即将作出行 政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并举行听证会后，依法作出的 96003号违反矿产资源法规行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合 法，适用法律、法规准确。请求法院判决予以维持。 [法律问题] 矿产资源保护制度与采矿权。 [法律依据] (1)< 矿产资源法)第3、39、45条。 (2)<行政处罚法)第31、32、42，条。 (3)(行政诉讼法)第54条。 [法理和法律分析] 矿产资源保护制度是为了发展矿业、加强矿产资源的勘查、开发、利用和保 护工作而形成的法律制度。在中华人民共和国领域及管辖海域勘查、开采矿产资 源，必须遵守<矿产资源法)的规定，我国的矿产资源专属于国家所有。 国家保障依法开采矿产资源的行为，但必须持有许可证。勘查、开采矿产资 源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经 依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘 查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩 序、工作秩序不受影响和破坏。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资 质条件。 国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。开采矿产资源，必须取得相关行 政主管部门颁发的采矿许可证。禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿 山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿。国家对集体矿山企业和个体采矿实行积 极扶持；合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励集体矿山企业开采国家指 定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用做普通建筑材料的 砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。 本案中原告赖永清的行为违反了(矿产资源法)的有关规定，理应受到法律 的制裁。 · (1)赖永清根据协议，承包经营中界石墨矿6号煤硐，但其擅自另行挖掘开 采10号煤硐且占有9号技改井并进行采煤的行为明显超越了其承包经营的范围， 违反了约定，侵犯了中界石墨矿的采矿权。根据<矿产资源法)第3条第3款规 定，开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。赖永清开采10号煤硐未经申请 批准，是一种无证开采矿产资源的非法行为。 赖永清与拱桥镇经委签订拱桥镇中界石墨矿承包开发经营管理合同时，中界 石墨矿持有的漳集采非字(1993)第022号采矿许可证的有效期已过。至1996 年4月，在开采挖掘过程中，9号技改井与10号煤硐接通，赖永清与谢某产生 纠纷时，双方都已无权对9号技改井进行开采，因该井硐系漳集采非字(1993) 第022号采矿许可证的采矿范围。因此，拱桥镇经委在自己已无采矿权的情况下 与他人签订承包经营合同转让采矿权是非法的，该合同无效。无效的合同， 自订 立时起就无法律效力。同理，漳平市煤炭工业公司和拱桥镇经委与谢某签订的承 包经营合同也应自采矿许可证失效之日起终止效力。故，赖永清占有9号技改井 并进行采煤的行为也是无证开采矿产资源的行为。当然，在签订合同的过程中， 拱桥镇经委也应承担一定的过错责任，但这并不影响对赖永清无证开采矿产资源 行为的认定。 (2)漳平市人民政府作出的96003号违反矿产资源法规行政处罚决定书，限 令赖永清在接到处罚决定书之日起立即停止开采并罚款5 000元是合理、合法 的。根据(矿产资源法)第39条的规定，违反本法规定，未取得采矿许可证擅 自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿 的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采，赔偿损 失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款。福建省地方性法规<福建省 开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法)第27条第1款规定，未领取采矿 许可证擅自采矿的，责令停止开采，没收采出的矿产品及违法所得，并处以罚款 500元至5，000元。赖永清的行为符合上述规定，应受行政处罚／(矿卢资源法) 第45条又规定，本法第三十九条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地 质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。福建省地 方性法规(福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法)第29条规定： 本办法第27条第1款规定的行政处罚， 由县(市)人民政府决定。据以上法律 规定，本案中漳平市人民政府对无证开采矿产资源的行为作出了行政处罚，在主 体上也是完全符合法律规定的。 · ． (3)被告漳平市人民政府作出行政处罚的决定在程序上符合法律的要求。 199'6年10月28日，漳平市矿产资源管理部门对9号技改井、10号煤硐的采煤 工人进行调查取证。1996年10月30日，漳平市矿产资源管理委员会依法告知 赖永清矿管部门认定其无证开采中界石墨矿9号技改井、10号煤硐的事实、理 由及依据，并告知其依法享有的权利以及可要求举行听证会。应赖永清的要求， 1996年11月4日举行了听证会。依据听证会的结论，漳平市人民政府作出了行 政处罚的决定，这在程序上是完全符合<行政处罚法)第31、32、42条的规定， 是完全合法的。 [学者建议] (1)我国法律应加大对个体工商户非法开采矿产资源的打击力度。首先，矿 产资源是不可再生的资源，我国虽然是资源大国，但人均占有量有限，而经济发 展对矿产资源的需求正日益增长。个体开采的小矿井，大多技术落后，设备陈 旧，筛选水平较低，对矿产资源的浪费严重。而且，许多个体矿主采取竭泽而渔 的办法，只重经济效益，不重环境保护；只顾眼前利益，不顾长远利益，使国家 蒙受损失。其次，小矿井往往忽视安全生产与技术、设备的改良，使得重大伤亡 事故不断。西方有的媒体称中国的小煤矿工人是从事世界上最危险职业的人。近 一段时期以来不断传出的个体小矿井发生事故造成群死群伤的消息已为我们敲响 了警钟。因此，必须严把采矿许可关，依法开采矿产资源。 (2)运用经济杠杆调节采矿事业。矿产资源具有极高的经济价值，但目前采 矿许可证却大多采取行政审批的方式，没有按市场经济的要求体现出其最大的价 值，一方面减少了国家收入，另一方面也容易产生内幕交易，助长腐败。2002 年8月，江西省已决定采取拍卖的方式出售矿产资源开采权，这是一个有益而大 胆的尝试。希望在进行试点、总结经验的基础上再以国家立法的形式统一确定下 来，向全国铺开。