洪某诉某市街道办事处侵犯其土地所有权案——析论土地权属制度 [案情简介] 原告：洪某，旅美华侨。 被告：某市某区区街道办事处。 第三人：某市某区教育局。 第三人：某市第十七中学。 原告洪某的父亲于1938年在某市购得空地4亩，当时，此空地属于闲置地。 洪家在此处开拓荒地，种植果树数十株，并建造围墙等建筑物。1945年，当地 政府向其父颁发了土地所有权证。解放后，其父由于种种原因，未向人民政府进行申报登记。20世纪70年代初，由于城市改建、扩建，其父购买的4亩土地被 划入某市的新区，成为城区的一个部分。1972年，某街道办事处为了安置街道 的老、弱、病残人员，准备开一个福利工厂。此时，其父亲已去世，家中事务由 洪某主持。街道办事处负责人李某找到洪某，与其商量借地办厂的事宜。洪某同 意将地方借给街道办事处。为了生产方便，街道办事处将院中果树砍伐掉一部 分，并加盖了仓库房，洪某对此未提出异议。1981年，洪某出国，并定居国外， 未就土地处理与街道办事处进行商议。同年，该市某区教育局为改善办学条件， 准备利用福利厂的位置办一个教学仪器生产厂。双方经协商，某区教育局与福利 厂上级主管街道办事处达成协议：(1)福利厂所在厂房、设备、地皮由教育局统 一安排使用，办厂所需设备、资金由区教育局负责解决。(2)福利厂原有人员由 新建的教学仪器生产厂统一安排，解决其工作问题。(3)地皮、房屋借给区教育 局使用后，街道办事处不再负责与其相关的法律事务，如有相关事务发生，由区 教育局负责处理。 教学仪器厂办起来后，又砍伐了一部分果树，并将洪家原有房屋推倒，重新 盖起厂房和仓库。这些情况，街道办事处都通知了国外的洪某，洪某对此也没有 表示不同的意见。 1990年，区教育局下属第十七中学申请开办第三产业，请求区教育局协助 解决场地、设备问题。区教育局考虑到教学仪器销路不好、工厂亏损，而教学仪 器厂所在位置又邻近该中学，于是发文将教学仪器厂厂房归第十七中学使用或开 办第三产业。1992年，洪某回乡探亲，偶然发现家乡房地产市场十分红火，就 有意收回自己家的土地。于是洪某与现占有人第十七中学商量，要求收回土地， 并愿意对第十七中学第三产业的厂房等进行一定补偿。第十七中学认为：自己办 第三产业是区教育局批的地皮，让洪某去找区教育局。区教育局认为：自己是从 街道办事处那里借来的土地，与洪某无关，并要洪某去找街道办事处协商。街道 办事处拿出与区教育局的协议，认为协议已规定自己不再负责与房子有关的法律 事务，解决问题还得找区教育局。三方都认为自己不对房屋和土地的法律问题负 责，于是，洪某就此事向某市某区人民法院起诉。① [法律问题] 土地权属制度。 [法律依据] (1)(土地管理法)(1988年)第6条(1998年(土地管理法)已修订为第 8条)。 (2)(民法通则)第71、72、134条。 [法理和法律分析] 1．土地权属制度 ， 土地权属制度主要体现在我国的< 土地管理法)之中。该法明确指出：中华 人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不 得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为 公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地 有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 土地所有权制度与土地使用权制度。下列土地属于全民所有即国家所有： (1)城市市区的土地；(2)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有 的土地；(3)国家依法征用的土地；(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒 地、滩涂及其他土地；(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于 其成员集体所有的土地；(6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地 集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体 所有；宅基地和自留地、自留山，屑于农民集体所有。国有土地和农民集体所有 的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、 管理和合理利用土地的义务。 单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证 书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由 国务院确定。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不 i 得侵犯。 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处 理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的 争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处 理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。在 土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 2．关于本案的处理结果 本案的争议首先是土地所有权的归属问题。解放前我国承认个人对土地享有 所有权，但解放后则把城市市区的土地一律划归国家所有。1950年，中共中央 批准中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况进行社会改造的意 见)中要求：“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法，一律 收归国有。”故本案中的洪某对其原购的土地已不再享有所有权。 其次，原告对土地享有使用权的要求也是缺乏法律依据的。在本案中，原告原 享有所有权的土地被收归国有后，其已不享有所有权，其土地使用权的继续享有， 也应以原所有权人向土地管理部门申请为要件。原所有人在土地收归国有后，并 未获得土地管理部门核准的土地使用权，其基于土地使用权所产生的借用关系就 缺乏相应的法律依据。故土地所有权应由国家享有，其使用权应由有关部门决定。 本案中的街道办事处是土地的借用人，应当对被借用一方的合法权益负责， 成为本案被告，区教育局与第十七中学都与案件的审理结果有利害关系，列为第 三人。原告要求返还土地的诉讼要求自然不予支持。但考虑到实际情况和历史原 因，判定对原告进行一定的经济补偿则是合理的。 [学者建议] < 土地管理法)是1986年制定并通过的。1988年对该法部分条文进行了修 正，1998年九届全国人大常委会第四次会议通过了对本法进行全面修订的草案。 原有的<土地管理法)随着经济生活的发展变化产生了许多问题，若干规定已明 显不符合实际情况，尤其是对耕地的保护力度不够，致使一些地方违法批地、乱 占耕地、浪费土地的问题时有发生，却不能给予适当的法律制裁，造成耕地面积 锐减，土地资产流失。修订后的<土地管理法)将土地管理方式由以往的分级限 额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划 的效力，通过土地用途管制加强对农用地，特别是耕地的保护；在用途管制的前 提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权、占用农用地特别是耕地的 审批权和征地的审批权；补充和完善法律责任的有关规定，加大对土地违法行为 的处罚力度等。 同时，<土地管理法)及其实施条例还必须注意和其他配套法律、法规的协 调，使其能发挥整体效力。这些法律、法规主要有：《城市规划法)、(水土保持 法)、(农业法)、(城市房地产管理法)、(土地复垦规定)、(城镇国有土地使用权 出让和转让暂行条例)、(外商投资开发经营成片土地暂行管理办法)、《村庄和集镇规划建设管理条例)、<基本农田保护条例》等。 ① 本案例参见网页(ht中：／／health．fm365：com／jiaju／falv／anli／falv-anli-18．htm)所载案例。