沅江水域死鱼事故案——析论现场检查制度 [案情简介] 1991年5月2日开始，湖南省沅江140千米流域和武水20千米流域， 发生了突发性的大量死鱼事故。持续四十多天，跨越一州(湘西自治州)一 咆(怀化)五县(市)，损失严重，反映强烈， 为湖南省历史上之仅有，在 找国亦极为少见。根据省委、省政府的批示， 为了查明真相， 为行政处理提 哄决策依据， 省环境保护局在接到事故报告后，立即派人了解情况， 1991 竿5月29日再次派出技术工作组到现场调查。由省环境监测中心站牵头， 阡化地区和湘西自治州环境保护局和监测站参加，调查组成员共有17人， 分成4个小组，历时15天，行程1 560千米，调查水域范围240余公里，涉及18个单位，调查187人次，收集各类资料、证据112份，取得各类数据 8180个，现场拍照33张，图2幅。经过对大量信息进行综合分析后，编写 出详细的调查技术报告。6月19日经省环境保护局办公会议讨论后，6月 26日召开了专家座谈会，进行评审。6月27日省环境保护局又召开了有三 家污染厂矿的厂长、湘西自治州和怀化地区的环境保护局负责人等参加的会 议，通报情况，统一认识。三位厂长都表示同意调查结论和专家组评审意见，愿 意承担责任，下决心进行污染治理。同年9月6日省环境保护委员会召开专题会 议，由副省长主持，各有关委、办、厅、局的领导共21人参加，会议指出：调 查组工作认真，态度严肃，分析科学，结论正确，省环境保护局对该事件的处理 意见实事求是。由于事实清楚，证据确凿，使责任单位口服心服，排除了行政争 议。 如此大规模的死鱼现象，且案发后污染物随水流逝，现场遭到破坏，耍查明 原因，找出责任单位，实非易事，给调查取证带来了极大困难。这次调查取证， 湖南省环境保护局调查小组的主要做法是： (1)以系统论的思想指导调查取证。为了寻求这次死鱼事故的内在规律和属 性，调查小组把黄磷污染源——沅江和武水看成一个系统。该系统的特点是因素 众多，各因素之间互相作用。针对这种情况，调查组首先对调查的总体方案进行 了优化设计。按照总体设计方案，将任务分给4个小组，每个专题组根据总体要 求制定了工作方案，责任按人到位，从而保证了调查工作自始至终有条不紊地进 行， (2)多方位多渠道开展调查取证。信息的数量和质量如何，将直接影响决策 韵正确与否。因此，迅速地获取全面、可靠、准确、有代表性的信息就是他们整 个调查工作的核心要素，也是调查取得成效的重要条件。在调查的全过程中，他 们动员了各方面的力量，通过各种不同的渠道，想方设法收集了各种资料。这些 资料对完成调查任务起到了决定性的作用。 (3)运用综合分析技术，搞好调查取证。在调查过程中，调查组运用分析 法、反证法和归纳法进行综合、判断，取得了良好的效果。 经过艰苦细致的工作，终于查明了真相，大量死鱼是由于鱼体黄磷中毒所 致。湘西自治州浦市化工厂、洗溪磷矿和七一化工厂长期超标排放黄磷废水，黄 磷在一定的条件下沉积在河床底泥中，不断累积，因暴雨径流剧增，底泥翻腾， 含单质磷胶体颗粒物泛起，加上春季鱼类繁殖旺盛，代谢功能加快，大量吞食含黄磷污染物，导致大面积死亡。① [法律问题] (1)现场检查制度的概念、特点。 (2)现场检查的内容。 (3)现场检查的程序。 (4)违反现场检查制度的法律责任。 [法律依据] < 环境保护法)第14条。 [法理和法律分析] 1．现场检查制度的概念 现场检查制度是指环境资源保护部门和其他监督管理部门，依法对管辖范围 内的单位和个人遵守环境法律、法规，执行其命令、决定的情况以及其他与环境 资源保护的有关情况，直接进入现场检查的一种环境资源法律制度。现场检查制 度是环境资源管理机关行使监督检查职能的一种重要手段。现场检查的目的在于 检查、督促相关单位执行各项管理制度，严格遵守法律制度，及时发现违法者， 以便适时采取防范措施和补救方法。现场检查制度是其他环境资源管理制度的保 障，是对其他制度执行情况的监督和检查，因此，也是环境资源管理的一项基本 制度。 现场检查是环境资源行政监督的一项措施。在法律上是授予检查主体以进入 权，直接进入企业事业单位生产经营现场进行检查的权力。这样一种进入权的赋 予，将对被检查者的实体权利义务产生影响，因此，必须由法律严格加以规范。 现场检查的主体是享有现场检查权的环境资源行政监督管理部门。现场检查 作为一项重要的职权必须要由法律授权的部门或机关行使，这是现场检查主体合 法性的要求。由于现场检查会对被检查者造成一定的影响并可能涉及其权利和义 务，加之现场检查对检查机关的重要性，检查部门一般不宜将其现场检查权委托 其他组织或个人行使，便于保证现场检查的质量和效果，避免违法和不正当行为 的产生。 现场检查的对象是检查部门管辖范围内的企业事业单位和个人，即检查部门 首先必须在管辖范围内行使现场检查权，否则构成了行政越权而使检查行为无效；其次是现场检查是针对企业事业单位和个人进行的。 2．现场检查制度的特点 现场检查制度具有如下特点： (1)从过程上看，其具有直接现实性。现场检查部门深入现场，通过面对面 的接触，直接获得实际情况，具有高度的真实性、可靠性，因此，现场检查制度 成为环境监督最为经常使用的一种手段。 (2)从过程上看，其具有灵活多样性。现场检查的方式多种多样，主要有综 合检查，单项检查，普查，抽查，定期检查，临时检查，事前、事中和事后检查 以及事项性检查，事故性检查，等等。根据需要，在实践中还可创造出更多的有 效实用的方式。现场检查采用何种方式进行，法律并无规定，也无固定的要求， 检查部门可根据需要灵活采用。现场检查方式的灵活多样性，不仅可以满足环境 资源行政监督检查的需要，而且也可以最大限度地发挥该制度的效用。 (3)从范围上看，其具有广泛性。它表现在检查对象的广泛和检查内容的广 泛两个方面。检查的对象涵盖一切污染单位或可能破坏、污染环境的单位和个 人；检查的内容则包括一切与防治环境污染和破坏有关的情况。 3，现场检查的内容 现场检查的内容主要是检查对象遵守环境资源法律、法规，执行环境资源行 政监督管理部门有关命令、决定情况，以及其他与环境资源保护有关的情况。我 国环境资源法对现场检查的内容并未统一规定，但在大气、水污染防治法的实施 细则中已有所反映。检查部门可以根据需要，针对不同的检查对象和环境影响因 素，结合有关规定确定现场检查的内容。 - 4．现场检查的程序 现场检查的程序是指现场检查必需的过程或步骤。现场检查作为检查部门的 项重要权利，使用不当不仅会对被检查人造成不好的影响，而且不能完成检查 的任务，达到检查的目的。为维护现场检查的严肃性和权威性，要求现场检查必 须遵守一定的程序。目前我国环境资源法并未对现场检查的程序作出明确统一的 规定，一般来看，现场检查应遵循以下程序： (1)检查前的准备 包括明确检查的目的和任务，确定检查的对象和内容，选择适当的检查方 式，列出要检查的项目以及有关要求等。做好准备工作，可以使检查更具有目的 牲和针对性，减少检查的随意性和盲目性。 (2)明示身份，进入现场 准备工作做好以后，检查人员就可以进入现场行使职权。检查人员进入现场 必须佩带标志，身着制服，向被检查人明示身份，并出示有法定部门签发的检查 证件和标志。我国《水污染防治法实施细则》(1989年)第13条明确规定：“各 级人民政府的环境保护部门或有关的监督管理部门对管辖范围内的排污单位进行 现场检查时，应当持有省辖市级以上人民政府环境保护部门签发的检查证件。” (3)检查 这是现场检查的实质性程序。检查人员进入现场后，就开始进入实质性的检 查阶段。检查人员应本着高度的责任感和负责精神，对有关项目逐一检查并提出 要求。在检查中，检查人员应当为两人或两人以上。被检查方也应当派出相当级 别的负责人员提供情况，不得敷衍塞责。检查人员还应当做好笔录，将检查情况 形成文字，便于总结。 (4)总结归档 检查人员在检查结束以后，应当及时整理好检查笔录和有关环境资料，做好 检查情况的总结，提出必要的意见和建议，然后分类存档。 5．违反现场检查制度的法律责任 违反现场检查制度的法律责任分为检查机关的责任和被检查单位的责任两个 方面。 检查机关的责任包括：(1)检查机关如果因故意或过失泄漏被检查单位的技 术秘密和业务秘密的，应依照有关保密法规，追究责任人员的行政责任直至刑事 责任。如果因此给被检查单位造成了经济损失，或使该单位丧失了这方面的竞争 力，检查机关则要依法承担相应的行政赔偿责任。(2)检查人员在现场检查中滥 用职权，徇私舞弊，严重妨碍被检查单位的正常生产和工作，甚至造成损失的， 应当依据《环境保护法)第45条的规定，由检查人员所在的单位或上级主管机 关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。造成损害的，由检查机关 承担行政赔偿责任。 被检查方的责任为：被检查方不得拒绝检查，并应当如实反映情况，提供必 要的资料，不得弄虚作假，否则环境资源行政监督主管部门可以根据情况，给予 警告或者处以罚款。 本案中的调查组对沅江死鱼事故的调查就属于现场检查中的事后检查，是在 污染事故发生后进行的检查，对于查清污染事故原因有着重大的意义。污染事故 后的检歪即事后检查是一项具体而十分复杂的工作过程，开展事后检查需要调查 人员具有高度的责任心和严谨的态度，而且也要运用科学的、有效的调查方法。 湖南省环境保护局和怀化地区及湘西自治州环境保护局联合组成的调查组对沅江 污染事故的调查研究工作，可以说是我国环保部门对环境污染事故开展事后检查 的一个范例。 从本案的事实来看，沅江水污染事故跨越一州一地五个市县，其涉及范围之 广持续时间之长，不仅在该省历史上少见，在全国范围内也很典型，这为本案 的检查工作带来了一定的困难。但是调查组仅用了15天的时间就收集了大量的 资料，如果没有对事后检查工作的科学安排和仔细的工作态度以及科学的方法是 很难达到的。 调查组在调查之前制定了详细的检查总体方案，明确调查的目的、方法，使 整个事后检查有的放矢。在事后检查的过程中，调查组综合运用各种科学方法， 多方位多渠道开展工作，体现了现场检查的广泛性。调查组针对本案进行的调查 工作不论从总体方案、调查方法、工作原则以及科学性和客观性方面，都为各级 环保部门提供了很好的经验。 ① 本案例参见解振华主编：(中国环境典型案件与执法提要)，197—201页。