案例50 国际水资源分配制度案 [案情] 尼罗河发源于埃塞俄比亚高原，由青、白尼罗河两条河流组成，在苏丹首都喀 土穆汇合，流经布隆迪、卢旺达、坦桑尼亚、乌干达、肯尼亚、扎伊尔、苏丹、埃 及九国，全长6671千米，纵贯非洲大陆东北部，跨越世界上面积最大的撒哈拉沙 漠，最后注入地中海。尼罗河的流量几乎全靠当年降水补给，其中，肋％以上是由 埃塞俄比亚高原提供的。尼罗河在埃及境内长度为1 530公里，全国近99％的人口 (在20世纪已增加到6 500多万)聚集在狭长的尼罗河流域，该流域可耕地面积占 全国耕地面积的2／3，而埃及的水源几乎完全来自尼罗河。在尼罗河流域，水主要 继续用于灌溉。为了可以全年进行灌溉，人们于凹世纪在尼罗河上修建了几座拦 河大坝，其中有两座大坝皆在苏丹境内，一是青尼罗河上的什纳尔大坝(1918 年)，另一座是白尼罗河上的阿瓦里亚大坝(1937年)；另外一座是埃及和苏丹通 过谈判签定的《尼罗河水协定》 (1959)所允许修建的阿斯旺高坝(建在埃及境 内)，协议将尼罗河水(年总量约740亿立方米)由两国分享，其中555亿立方米 归埃及。 · 在当前埃及尚垄断着尼罗河的情况下，上游流域国苏丹、肯尼亚、乌干达、埃 塞俄比亚等国能否提高它们的灌溉量?而埃塞俄比亚、乌干达、肯尼亚等上游国家 都有雄心勃勃的开发尼罗河水电资源的计划，要增加使用量。这一问题因在意大利 控制了埃塞俄比亚，以及尼罗河上游流域国家沦为比利时和大不列颠的殖民地时签 订的几个主要协定而变得复杂化了，如：大不列颠和意大利政府为划分各自在东非 的势力范围而订立的1891年外交协定，就禁止埃塞俄比亚修建任何妨碍尼罗河流 水的工程；埃及与代表上游流域殖民地和苏丹的大不列颠之间关于尼罗河为灌溉目 的使用的1929年换文，即《尼罗河水协定》(1929)，确认了埃及的优先权——在 尼罗河上游或支流上(只要在英国管辖范围内)，未经开罗事先同意，不得建设工 程。埃及强调其对尼罗河河水的大多数的“历史权利”，坚持认为这些协定仍然有 效。但其他国家认为，当意大利被逐出埃塞俄比亚，以及肯尼亚、坦桑尼亚和乌干 达成为独立国家时，这些协定就已废止了。所有这些国家都宣布1929年的《尼罗 河水协定》对于他们的主权领土无效。尼罗河水资源分配问题进而激发了剧烈的政 治冲突。 [问题] 1．建立国际水资源分配制度对解决国际水资源冲突有何重要意义? 2．如何理解政治方法在解决国际环境争端中的独特作用? [参考结论与法理分析] 资源已成为影响全球安全变化的因素之一，其中，水资源所引起的国际冲突更为普遍，更具代表性。随着经济的快速发展和人口数量的激增，水资源对国家或地 区经济持续发展的制约影响和战略意义日益突出，水资源的短缺使各国之间的经济 和政治不和不断加剧，尤其是在严重缺水的地区。在全球有214处河流或湖泊流域 是两国或多国共有的。自20世纪后半叶，在开发国际河流上不断发生冲突，除了 尼罗河流域各国之间关于尼罗河水资源利用的冲突外，还有涉及美国和墨西哥的科 罗拉多河、涉及伊拉克和叙利亚的幼发拉底河、涉及印度和巴基斯坦的印度河、涉 及以色列和约旦的约旦河、涉及巴西和阿根廷的拉普拉塔河等的水资源利用冲突。 随着人口的不断增长和工农业生产的发展，需水量还在不断增加，这将会扩大冲突 的范围。这些地区的水资源冲突往往与其历史遗留问题有关，如：尼罗河流域的水 资源纠纷，包括埃及和苏丹之间在50年代因尼罗河水的分配问题而引起的纠纷， 都是由于1929年5月英殖民者在同埃及就埃苏之间对尼罗河水的分配比例问题达 成的协议不合理所致。此外，伊朗和阿富汗之间的赫尔曼德河水分配问题，则是 1872年英殖民主义者弗雷德里克·戈德斯密德对赫尔曼德河实行“分而治之”的结 果。但是，这些流域的沿岸国家迄今未能为公平分配共享的水资源建立一个完整 的、全流域的管理体系，则是不可忽视的重要原因。由此，当这些国家的任一个所 采取的行动导致其他任何国家的水资源的供给减少时，就为流域各国之间因水资源 分配问题的冲突创造条件。 在尼罗河流域，古埃及的伟大文明之所以持久而丰富，应归功于尼罗河赋予生 命的特性。但是，由于尼罗河的河水全部都是由埃及领土以外的地区供给的，又因 为埃及再也不占有任何其他的水源，所以，从埃及的角度看，控制尼罗河及其所有 的河源是这个国家生存和福利所必不可少的。埃及一向不愿宽恕可能会干扰河水正 常流动的、在尼罗河上游建造大坝或其他工程的建设，并力图通过控制河流的河源 地区，以确保任何外来的势力干预尼罗河的自然流动。只要它有一个邻国宣布一项 重大的新的水利项目的计划，埃及总是迅即发出警告。到目前为止，埃及尚能通过 威吓，保持其在尼罗河问题上的特权地位。 国际水资源纠纷的产生与水量的分配往往有着直接关系。国际水资源平等利用 原则早已随着国家实践的发展而发展成为了国际习惯法规则。国际常设法院1929 年河流秩序国际委员会地域管辖权案之判决认为，奥得河各沿岸国对于可航行河流 具有的共同利益决定了它们对于航行具有共同的、平等的法律权利。该判决所确定 的平等利用原则在后来的1937年默兹河分流案、1957年拉努湖仲裁案、国际法院 1993年盖巴斯科夫一拉基玛洛大坝案、1966年国际法协会《赫尔辛基规则》及 1997年联合国国际法委员会侗≥航行利用国际水道法公约草案》中一再得到确认， 而且在一些非约束性宣言中一再得到重申，如1972年联合国人类环境会议、1977 年马德尔普拉特世界水会议和1992年联合国环境与发展会议。这些案例与国际文 件表明：国际水法是一个混合了河岸所有权原则和先占原则的制度。现代国际水法将平等利用原则确认为国际习惯法之原则是基于这样的基础认识，即其领土贡献于 国际流域的所有国家都有平等的分享该流域水体的权利。虽然有关国际文件确立了 国际水资源的利用原则，有限的司法判例也为国际水资源纠纷的解决提供了良好的 示例，但这两种体系在宣告谁胜谁负问题上存在政治、体制和法律的重大障碍。① 现行的国际水资源分配制度是以有效保证充足的水供给为前提的。但是，基于 这种平等利用国际水资源之原则的具体制度却大多都是不灵活的。一般来说，国际 水分配协定是谈判的结果，从而一座大坝能够得以建立，而且所造成的任何水短缺 都被认为是短期的现象。所以，这种分配协议通常提供的只是临时性的重新分配方 案。1959年尼罗河水协定只是在苏丹和埃及之间进行了尼罗河水的水量分配，而 对于近些年来尼罗河上游沿岸国已经进行并将大规模开发尼罗河水电资源的宏伟计 划可能导致的尼罗河流量的迅速减少并无任何应对。国际水法目前仅仅是对单方面 开发水资源的活动予以适度的限制以促进对共有水资源的公平利用。随着水资源短 缺问题的日益严重，国际流域上下游沿岸国之间有关水资源的纷争也越来越突出， 水资源的可靠供给将成为各国经济社会持续发展进程中颇为关注的问题，国际水资 源纠纷的及时、彻底解决对维护地区安全和世界和平具有重要意义。因此，除有必 要建立必要的机制和完善相应的国际水资源分配制度解决这些冲突和控制潜在冲突 的发生外，和平解决国际水资源纠纷对维护地区安全和世界和平具有重要作用。而 政治方法的基本特点决定了它将在和平解决国际水资源纠纷中发挥积极的作用。 本案中，埃及和苏丹也曾就尼罗河水资源的利用问题通过谈判签订了新的《苏 丹共和国阿拉伯联合共和国关于充分利用尼罗河水的协定》(1959)，代替了1929 年与英国的协定；印度和巴基斯坦之间就印度河河水的分配问题，自1952年至 1960年，历经8年，在世界银行官员们的主持下经过紧张、激烈的谈判，最后签 署了《印度河水条约》，将印度河流域的水网进行永久性的划分，分成两个独立的 系统。实质上，《印度河水条约》并没有消除印度和巴基斯坦两国之间关于水资源 分配争端的基础。其中，世界银行在解决印巴水资源冲突时扮演了关键的调停角 色。在亚洲，联合国开发计划署在达成新的湄公河合作协议中成功地完成了中间调 停任务。运用政治方法，有助于促使水资源冲突各当事国加强水资源问题的国际合 作。如：从1977年至1985年，埃及和苏丹合作开挖了从仲累至马拉卡尔长345公 里的运河。目前，尼罗河水资源纠纷已不限于埃及和苏丹之间，2000年8月，埃 及也曾同意考虑通过一份新的协议，来指导将会保证尼罗河流域内上游沿岸各国水 资源需求的尼罗河水分配。而这一意向付诸实现的过程就是运用政治方法解决水资 源争端的过程。 ① [美]丹·塔洛克著，李文凯译：(国际水分配如何适应全球气候变化)，载王曦主编< 国际环境法与比较环境法评论)，法律出版社2002年版，第146页。