案例53 委内瑞拉、巴西诉美国汽油标准违反国民待遇案 [案情] 1963年，美国国会制定了旨在防止和控制美国空气污染的《清洁空气法》。根 据1990年美国国会通过的一项有关该法的修正案，美国环境保护局(EPA)于 1993年12月15日颁布了有关汽油成分和排放效果的《燃料与燃料添加剂规则—— 改良汽油与普通汽油标准》(简称《汽油规则》)，目的在于企图通过提高汽油的环 境质量标准来改善美国污染严重地区空气的环境质量。《汽油规则》适用于美国汽 油提炼商、合成商和进口商。根据该规则，自1995年1月1日起，在美国污染严 重的地区只允许销售法定清洁汽油，即改良汽油；在其他地区，只能销售不比在基 准年1990年所售汽油清洁度低的汽油，即普通汽油。该规则主要依据1990年基准 作为确定符合《清洁空气法》要求的方法。《汽油规则》设定了两种基准：一是由 任何在1990年营业6个月以上的美国炼油商确立的代表其1990年所产汽油质量的 单独基准；二是由美国环境保护局确立的代表1990年美国汽油平均质量的法定基 准。法定基准适用于任何在1990年营业不足6个月或新开设的美国炼油商以及所 有合成商和进口商。如果某进口商同时又是国外炼油商，当它在1990年进口到美 国的汽油中有75％的汽油是来自于其在国外的炼油厂时，则应使用与国内炼油商同样的方法①为其设定基准(所谓“75％规则”)。 美国传统的石油贸易国委内瑞拉和巴西分别就美国对改良汽油和普通汽油设置 的标准提起申诉，并声称1995年初生效的美国《汽油规则》违反了GATrl994第1 条和第3条及《贸易技术壁垒协议》第2条。专家组裁定美国《汽油规则》违反了 GATTl994第3条第4款，也不被GATTl994第20条的例外所支持。美国于1996年 2月21日提起上诉。上诉机构对专家组报告关于GATTl994第20条(g)项的解释 作了修正，但认定该条款不适用于本案。上诉机构连同经修正的专家组报告于 1996年5月20日由争端解决机构通过。 [问题] 1．如何理解磋商在争端解决机制的作用? 2．专家组有何权限?争端解决报告有什么样的法律地位? 3．什么是国民待遇和最惠国待遇? [参考结论与法理分析] 本案既是Wm争端解决机构通过的第一个争端解决报告，也是wro成立后通 过争端解决机制处理因环境问题弓1起贸易争端的第一个具体案例。 本案经历了双边磋商、专家组程序、上诉机构程序、多边监督与执行程序，为 今后国家社会解决环境贸易争端提供了一个良好的示范。在法律上，DSU提供了三 种主要争端解决方法，即双边磋商；·斡旋、调解和调停；裁判(包括仲裁)。除仲 裁外，只能在磋商完成后或磋商失败或拒不磋商的情况下，才能提请裁判。在所有 阶段，WTO总干事均可进行斡旋、调解或调停。WTO争端解决程序的实质是仲裁 性质的专家组程序和司法审查性质的上诉机构程序的复合。上诉机构虽然能够作为 程序衡平的保障，但上诉机构不能重新审查现有证据或新的证据，其所能做到的仅 仅是对法律问题作出复审和解释。在WTO争端解决机制中，仲裁可用于不同目的 和不同争端解决阶段，它既可作为一种选择性争端解决办法，也可作为确定各争端 方执行DSB建议或裁定的期限、中止关税减让或其他义务水平的方法和胜诉方是 否遵守指导，考虑中止关税减让或其他义务的原则与程序的方法。在仲裁员的选 任、仲裁协定的范围、适用的法律和仲裁裁决的执行等，WTO争端解决机制中的 仲裁明显不同于常规国际仲裁。磋商是WTO争端解决程序的第一步，也是起诉方 提请成立专家组的前提条件。DSU第4条规定了磋商程序，最长可达60天。起诉 方只有在规定的磋商期限届满、争端双方仍未达成相互可以接受的争端解决办法 时，才可以要求争端解决机构(Dispute Settlement Body，以下简称DSB)成立专家组。这意味着磋商程序并不保证争端的满意解决，但是，拒绝对方提出的解决方案 也并不意味着拒绝方缺乏解决争端的善意。DSU设立磋商程序之目的在于使争端双 方能有更多的机会交流信息和看法，澄清分歧，寻求可以相互接受的解决办法。能 够在磋商阶段解决争端，是最理想、最有效、最经济的结果，而从WTO争端解决 实践情况看，最终真正通过专家组程序及上诉程序解决争端的案件为数很少。但 是，磋商并不限于WTO争端解决程序的第一步，在所有阶段，争端各方均被鼓励 进行磋商。就本案而言，在1996年5月20日DSB通过了上诉机构报告及其所变更 的专家组报告之后，美国曾就执行DSB建议曾与委内瑞拉和巴西进行磋商，并与 委内瑞拉在美国应采取措施的合理执行期限问题上达成了一致，实施期为自1996 年5月20日起15个月，并于1997年1月9日向DSB提交了关于实施情况的第一份 月度报告。 由此可见，磋商程序在WTO争端解决具有重要价值与作用，主要表现在：第 一，允许争端各当事方澄清事实，有助于消除对所争执措施实际性质的误解；第 二，允许争端各当事方谋求一种相互满意的解决办法；如在磋商阶段未能求得解 决，则使争端各当事方认清了通过磋商不能解决的问题的各个方面。DSU第4条对 磋商的程序规则作了非常明确的规定，使WTO争端解决机制中的双边磋商处于 WTO的多边监督之下。而WTO体制的核心规则第22条(规定了GATT缔约方之间 进行磋商的权利)和第23条(关于“利益的丧失与减损”的规定)，强调的重点就 是通过磋商就产生争端的问题找到一个共同满意的解决办法。 DSU第7．11．13条就专家组的权限作了规定，除非各当事方另有议定，否则专 家组通常被授予标准格式的职权范围，即要求专家组按照争端各当事方引用的“适 用协议(名称)”的有关规定，审查争端当事方在文件中提交DSB处理的事项，并 提出调查得以协助DSB提出该协议所规定的建议或裁决；专家组要评估案件的事 实，及有关协议实施和相符的程度；专家组应给予争端各当事方足够的机会以谋求 双方满意的解决办法；专家组可以从任何来源寻求信息，如果是科学的或技术性的 问题，还可以请求专家审议小组提供建议。 在本案中，专家组于1995年4月28日成立(5月31日，专家组被指定审查巴 西的起诉)。1996年1月29日，专家组向争端解决机构提交的最终报告指出：国产 汽油与进口汽油是同类产品，但美国根据《汽油规则》通过单独基准有效地阻止进 口汽油获得与国产汽油相同的有利销售条件及其利益的措施，并不是GATl994第 20条(b)款“为保障人类及动植物的生命或健康所必需的措施”；清洁空气虽然 是符合GATTl994第20条(g)款规定的’“可用竭的天然资源”，但是《汽油规则》 的首要目标并不在于保护可用竭的天然资源。履行不提供较差待遇的义务，并不阻 止实现保护可用竭的天然资源的期望水平。专家组对GATT第1条未作审查，因为 对于第3条“国民待遇”和第20条的审查足以使最惠国待遇审查成为不必要；对《技术性贸易壁垒协议》也未作裁决，因调查结果已使争端明确。专家组指出， WTO成员方有权自由确定其环境目标，但它们必须采取符合《WTO协议》各项规 定的政策措施。最后，专家组建议争端解决机构要求美国采取措施使其《汽油规 则》中的有关内容符合美国依据GATTl994所承担的义务。 在WIX)的争端解决机制中，实质上出现了两个层次的审查机构，专家组并不 是一个常设机构，DSU允许争端各当事方有权对专家组报告进行上诉，但上诉仅限 于专家组报告中有关法律问题和专家组祥述的法律解释。上诉机构根据DSU第17 条第13款可以维持、变更或推翻专家组的法律裁定和结果。在本案中，美国对专 家组的裁定提起上诉，上诉范围仅限于专家组报告中对GATT1994第20条的法律解 释，尤其是该条(g)款不适用于争议措施的裁定。上诉机构的分析也集中于被裁 定违反了其他条款的争议措施根据GATTl994第20条(g)款的正当性。1996年4 月26日上诉机构向争端解决机构提交了其报告。上诉机构报告只是对专家组的法 律解释作了修改，仍认定美国的有关措施违反了GATT，维持了专家组报告的下列 结论和建议：关于基准建立规则违反GATT1994第3条第4款和不能以GATTl994第 20条(b)、(g)款证明其合法性的结论，以及请求DSB要求美国采取措施使该基 准建立规则符合美国依据GATTl994所承担的义务的建议。在“海虾与海龟”案 中，上诉机构认为专家组在解释GATTl994第20条时的步骤和次序与上诉机构采取 的不符。 但是，在具体的争端解决中，专家组和上诉机构并不受以前通过的专家组报告 或上诉报告的约束。实际上，在GATTl947框架下，被普遍接受的观点就是，通过 的专家组报告中的结论和建议，只对该特定案件的争端方有约束力，其后的专家组 在法律上并不受以前专家组报告中的详情和推理的约束o．上诉机构不相信缔约方全 体在决定通过专家组报告时，意在使该决定成为对GATTl947相关规定的解释，也 不相信这是GATT1994所预期的。具体理由在于《WTO协定》第9条第2款规定， 部长会议和总理事会享有解释该协议和其他多边贸易协议的专有权，该决定应由成 员的3／4多数通过。《WTO协定》中这样具体规定解释条约的专有权这一事实，充 分证明该权限并不默示存在或随意存在。② 本案围绕美国《汽油规则》中的有关内容(争议措施)是否能根据GATTl994 第20条获得例外而引发了依据GATTl994所承担的“国民待遇”义务和“最惠国待 遇”义务问题。最惠国待遇原则是多边贸易制度的基石，这一原则包含在 GATTl994第1条中。国民待遇原则包含在GATTl994第3条中，同样具有根本的重 要性，它对最惠国待遇原则起着补充作用，共同构成了不歧视待遇的两个方面。根 据GATTl994第1条规定，如果WTO一成员国给予另一成员国“更优惠的待遇”，比如削减某一具体产品的进口关税，那么这个国家就应该立即无条件地给予所有成 员国相同的待遇。反之，即WTO所有成员国都有权接受任何成员国给予的最优惠 待遇，有权不受到歧视。该原则使所有贸易伙伴的产品处于相同的条件下，适用于 相对于进口国的外国产品之间，禁止进口国对产自不同出口国的产品歧视。而 GATTl994第3条国民待遇原则规定，一旦进口产品跨过国境，并已经交付进口关 税，那么它们受到的待遇就不能低于国产产品。对进口产品征收的国内税和其他费 用不得高于国产晶，在影响进口产品销售、运输、分销或使用的法规方面所享受的 待遇也不得低于国产品。该原则适用于进口国产品与外国产品之间，要求将这些进 口产品与进口国的国产品处在相同的条件下，进口产品和国内产品应享有同等的待 遇。其根本目标是避免使用国内税和管理措施中的保护主义，，保护进口产品与国内 产品之间的竞争关系，进而使其进口产品的平等竞争机会得到有效保障。 本案涉及的是GATTl994第3条第4款之规定，是影响汽油销售的美国法律方 面的国民待遇问题。问题的关键在于它在美国国产汽油和进口汽油之间、在美国的 不同汽油进口国之间使用了不同的质量标准。委内瑞拉和巴西认为《汽油规则》对 进口汽油化学特性使用了比国产汽油更严格的规则，剥夺了外国炼油商确定企业单 独基准的可能性，对进口汽油给予了低于国产汽油的待遇，并且导致了委内瑞拉和 巴西企业的损失。美国提出，在美国相同汽油受到的待遇是相同的，并没有对进口 汽油给予低于国产汽油的待遇；《汽油规则》属于GATTl994第20条(b)款“为保 障人类、动植物的生命或健康所必需的措施”，因为清洁空气会因污染物排放而耗 竭，应属于GATTl994第20条(g)款所说的“可用竭的天然资源”。 专家组报告认为，美国环境保护局规定的国产汽油和进口汽油的质量标准不符 合国民待遇原则，进口汽油所受到的待遇低于国产汽油。GATTl994第20条的一般 例外在这里不适用，因为美国政府没有证明其有关法律的目标可以通过其他的、符 合GATT规则的方式来实现，也没有证明给予进口汽油较低待遇的主要目的是保护 自然资源。欧盟作为该争端的第三方参与了专家小组程序，指出欧盟完全支持美国 的环境目标，但在同时，它相信在努力实现环境目标的同时，美国毫无必要对第三 国给予低于优惠的待遇。 上诉机构注意到美国可以采取不止一种的行动，比如探索充分的方法，特别是 包括与委内瑞拉和巴西政府的合作，减轻拒绝外国炼油商单独基准的正当性的行政 管理问题；计算外国炼油商实施法定基准所产生的费用等。上诉机构认为，美国上 述不作为已经远远超出了专家组裁定违反GATT1994第3条第4款的必要程度，汽 油规则中的基准建立原则，在适用时构成了不正当的歧视和对国际贸易的变相限 制。在涉及GATTl994第20条(g)款“与保护可用竭的天然资源有关的措施”问 题上，上诉机构认为，单就该款而言，争议措施的主旨必须是为了保护“可用竭的 天然资源”，且对进口产品的措施与国内产品的生产或消费一起生效。如果该争议措施只是附带地保护“可用竭的天然资源”，或只是对进口产品生效而不对国内产 品的生产或消费适用，则该措施就不符合第20条(g)款的要求。有关措施的适用 不能构成情形相同的国家之间的不正当歧视或武断歧视，或构成对国际贸易的变相 限制。在本案中，上诉机构裁定美国政府只考虑有关措施对国内企业或产品造成的 困难，不考虑对外国企业或产品可能造成的同样困难，不寻求与其他成员的合作， 其措施属于不正当的歧视或对贸易的变相限制的范围。 本案最终得到以圆满解决。它表明：保护环境与发展贸易虽然会发生冲突，但 是它们之间并不是不可调和的。只要有关各方按照WTO的规则行事，发生冲突时 不是采取简单的报复，而是按照DSU所规定的程序，在WTO框架内寻求解决的办 法，是完全可以获得双赢结果的。在本案中，所有各方都是赢家，WTO争端解决 机制也得到了加强。WTO争端解决程序是一个非常成功的国际司法制度，其成就 在国际社会的法律制度史上，如果不是独一无二的，至少也是罕见的。新的争端解 决谅解书显然对世界贸易体制构成重大改进，将明显增强贸易体制的规则色彩及可 预测性。 ① 方法有三种：第一，利用1990年的汽油产品质量数据与数量记录，没有足够的该类数据时采用方法 二；第二，利用1990年的混合汽油原料质量数据和混合生产记录；第三，在前两种方法都不行时，利用1990 年以后的混合汽油质量数据，模拟显示19田年该炼油商经营的汽油的成分。 ② 韩立余：(世界贸易组织(WTO)案例分析)，中国人民大学出版社2002年版，第51页。