案例37 日本水俣病损害赔偿系列诉讼案① [案情] 水俣病事件是由于位于日本九州地区熊本县南部水俣市的新日本氮肥公司(以 下称“氮肥公司”)水俣工厂的乙醛工艺所排放的甲基汞对当地的水俣湾及水俣川周边河口地带造成水体污染，从而导致当地内海、不知火海的鱼类、贝类受到不同程度的污染，并且造成了以此为主要食物的当地渔民为代表的沿岸数十万居民的健康损害，引发的日本最为严重的公害事件。 水俣病最早是1956年5月由新日本氮肥公司附属医院的通报并公开的。在水 俣病事件发生的初期由于不了解其原因，从发病的症状看，出现了激烈的身体痉挛，看到人如同猫发疯一样地动作激烈不能自制，起名叫猫跳病，并称之为奇怪病。当地及周边地区的居民曾担心或许是传染病，因此给患者的家庭带来了巨大的社会差别及歧视。 当时，政府部门曾展开了受害原因调查，但仅将其中症状极其严重的80名患 者认定为水俣病患者，而未作出全面的调查努力；另外，根据食品卫生法也没能有效控制当地水产品的捕捞及销售，也未采取措施控制污染企业废水的排放。 随后，1958年8月企业废水的排放路径由当地的水俣湾改道至北部的水俣川 河口，造成了不知火海全海域的大面积水体污染，导致了行政工作上的巨大失误。 水俣病再次出现并扩大。第一次是仅在水俣湾，第二次已从水俣川河口到不知火海的全海域，中央政府及地方政府对此负有责任。 1959年受害人向当地氮肥公司提出了损害赔偿的请求，并在工厂门前静坐示 威，而厂方主张因果关系尚未查明，结果是熊本县知事作为当事人双方的中间人调解使工厂与受害人间达成了慰问金协议，据此提出赔偿要求的死者的1／10，得到了30万日元。生存的患者得到了每年10万日元的退休金。当时，站在受害者一方的支持群体还没有出现。而在5万人口的一个小镇却存在一个拥有5 000名职工的氮肥公司这样的大企业，作为当时不超过80名的水俣病患者，还显得力量软弱无力，所以只有在孤立无援的境地中，屈辱地签署了协议，水俣病问题也暂时告一段落。 1965年，距水俣地区1 300千米的新泻县，发生了新的水俣病，由此，新泻与水俣地区间开始了交流，1968年1月，水俣地区也首次组织了由当地市民组成的受害者支援组织团体——“水俣病对策市民会议”。市民会议与受害者群体一道， 开始了查明公害愿意谋求合法公平赔偿的活动，当时，日本全国各地公害病频发， 政府部门迫于压力，要求重新审查水俣病事件。 1968年9月，围绕是否可以认定造成新泻水俣病及熊本水俣病的原因，分别 是昭和电工分厂及氮肥公司的污染排放所造成的这一问题展开了公害认定活动。正式的确认是事件发生后的第12个年头。当然作为受害人还是希望通过追究明确氮肥公司的责任，提出慰问金协议无效，从而要求与加害方的氮肥公司进一步交涉，争取更大的赔偿。但是，氮肥公司主张该工厂是国家指定设立的，希望得到中央政府出具的赔偿方案，并希望得到一张无因果关系为原则的白纸委任状，为此受害方内部出现了严重的意见对立，最后分裂为一方希望提起诉讼和另一方主张完全依靠赔偿调解处理委员会的受害者团体。 从日本中央及地方政府部门的态度来看，1956年以来的漫长岁月中，都没有 站在受害者一方，而是采取了袒护企业利益的姿态。对于受害者来说，这场斗争不只是与氮肥公司的斗争，也包括与政府部门的斗争。 1969年6月水俣病的受害者向法院提起了第一次诉讼，原告为28户家庭，共 42名患者。在1973年3月的第一次水俣病诉讼判决中，以患者方面的全面胜诉而结束。此后通过与东京本部的交涉，7月份氮肥公司与患者间正式签署了协议并确 定了患者将得到1 800万到1 600万的受害赔偿金及每年72万到24万不等的年金(退休主)补偿的规则。 1973年签署协议确立的受害者损害救济制度某种程度上讲地解决了水俣病问 题，但是，加害方的氮肥公司的支付能力却成了问题。并且，受害者人数究竟为多少，由于1956年以来未真正地掌握实际状况，这样搁置之后却酝酿了一个新的．火种。 随着数以千计的受害者申请认定的数量不断增加，需要不断修改认定条件。此后，受害者的请求被否决、被排挤出认定范围行列中的事情也逐步开始增多，于是受害者组织了患者同盟组织上诉至县政府、环境省，进行直接的上诉活动，运用多种多样的法律手段，展开法律上的裁判斗争。另一方面，随着原因的不断解明，不仅氮肥公司，包括中央政府由于对受害情况的搁置不理耽误救济工作的开展等也被追究责任，被推上了法院的被告席。例如水俣病、新泻水俣病事件的被害人，除熊本(二次、三次诉讼)、新泻(二次诉讼)以外，在东京、大阪也提起了诉讼，熊本、东京、京都、大阪及福冈等地的受害者提出了国家赔偿的诉讼请求。这种情形，具体可分为地方法院判决承认国家责任及不承认国家责任的两种状况，中央政府因其疏于救济的行为受到了强烈地控诉。经过20多年来的斗争，直到1995年，中央政府接受了和解方案，约1万人每人获得260-400万日元的谅解金，这一事件才得以和解；而由于诉讼时间太长，部分受害者因高龄化已过早地死亡。 另外，1973年4月底，大阪高级法院承认了1959年以来中央政府的责任依据 新的病像理论，指出了认定制度的错误，并迫使日本政府考虑从根本上对水俣病事件的处理方式以及对环境污染损害赔偿的相关政策重新进行修改。 水俣病事件发生在20世纪60年代的日本，从1959年至今已有40余年了，为寻求受害赔偿而展开的斗争从开始时受害者仅为80人如今已发展到1万数千人，而且，当事方在寻求到受害赔偿之后，多数就退出了斗争的第一线。由于认识程度的差别、偏见及对水俣病的不同看法，在时代、地区特征的不断变迁发展中，也发生着变化，受害者的斗争运礼围绕着症状认定及健康损害赔偿，40年来一直不断地层开着，其支援活动作为该活动的补充，始终从受害调查及法律程序上援助，开展着具体的活动，这些活动更进一步推动了日本环境保护相关政策和法律的修订，为日本环境法的发展提供了实践基础。并且，医院及医疗的各个相关领域也形成了对受害者提供政策支持的强大支柱。另外，在学校许多老师也积极地向孩子们传播水俣病方面的知识，通过各种媒体向国内外广泛地传播着水俣病带给人们的教训。 [问题] 1．环境公益诉讼与传统的环境民事侵权诉讼案件有何不同? 2．从本案中水俣病诉讼在不同时期的处理结果体会环境公益诉讼的“诉讼推动政策”形成机能。 [参考结论与法理分析] 将环境民事公益诉讼与传统的环境民事侵权诉讼案件相比较，环境民事公益诉讼有以下特点： 1．诉讼的主体不同 传统的诉讼中，纠纷当事入主要是个人和一般的商业组织，并且他们之间的力量对比无太大的差距。而环境公益诉讼的纠纷当事人，原告一般是公民个人、团体或其他法律实体，被告基本上是大规模化生产的大企业、从事社会公共事业的团体。同时，由于环境公共利益涉及的面很宽，为此卷入纠纷和诉讼的当事人的数量也呈现多数化情形；因此，当事人往往集体进行诉讼，形成有相当规模的集团诉讼。由于被告多是在社会上具有重要影响的大企业，诉讼双方社会经济、政治地位的极不平衡，造成了原被告之间力量关系对比向被告方面倾斜。并且，使得诉讼很难进行或很难按照旧有的诉讼方式进行，诉讼的公正解决受到了严峻的挑战。 2．诉讼的目的不同 传统民事诉讼通过对民事纠纷的处理，确认当事人间的民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保障的民事权益本质上是一种私权。传统刑事诉讼的目的，是为了保证刑法的正确实施，处罚犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会秩序，保护的是公权。传统行政诉讼的目的是对行政机关予以监督，以保障公民或组织的合法权益免受违法或不当的具体行政行为的侵害；它也是基于公法、私法的严格划分而设置的一种保证国家机关行为不得违法侵害私人利益，维护的仍是私权及合法的公权。环境公益诉讼的目的则与三者都有明显的不同，环境公益诉讼保护的是公共环境利益，即以实现“保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害”为其根本目的，而并非传统意义上的私权或公权。 3．请求救济的内容不同 传统诉讼中，原告请求主要是对损害的赔偿、恢复原状或者是确认和恢复权 利。而在环境公益诉讼中，原告的请求，不仅仅是要求被告对所受损害的简单的金钱赔偿或恢复原状；还包括要求公共团体、企业组织采取有效措施防范环境公益损害结果的发生，避免或减轻损害的出现和扩大，这种情况下可称之为禁止型诉讼。 也就是说，环境公益诉讼的请求内容已经不仅针对过去已发生的事件采取救济措 施，还具有指向未来，防止或减轻环境公益损害结果发生的意义。再者，环境公益 诉讼中原告要求禁止的被告侵权的性质和形态，已经从传统诉讼的特定且可视的程度，逐渐向不确定且无形的方向发展，或者说从物质形态方面的侵权向精神、生命健康方面的侵权转变。如关于空气污染、噪声、核辐射、生态灾难等纠纷及诉讼中所涉及的事实，都不能简单地用一般的社会常识来确定，必须借助科学技术手段及其他生物学、生理学、心理学等知识加以综合认定。 4．诉讼裁判的效力范围和纠纷所涉及利益关系不同 传统环境诉讼的基础是私权间的争议，涉及的利益关系以个人利益为中心．而 环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性和集团性，其涉及的利益范围更广。 传统的环境诉讼是对原告诉讼请求的权衡，法院就当事人之间的利益关系作出合乎法律规定的事实判断，裁判只能涉及纠纷的双方当事人或在一定条件下受判决拘束的第三人，影响范围也仅仅涉及当事人及周围有关系的人。而环境公益诉讼中，当事人的主张本身由于具有公共利益的内容，当事人间对立的利益关系具有公共性和集合性，因此其波及的范围呈现广域化和规模化的特点。原告的请求不仅要对原告所受损失和金钱等方面进行赔偿，更主要的是着眼于法院对这种诉讼中通过禁止令状或宣告性判决等多样的手段来影。向和改变环境公共政策。其裁判不仅直接拘束本案的诉讼当事人，而且对未涉讼的一般公众也产生影响力、拘束力和引导力。环境公益诉讼的裁决有意无意地起着创设权利和义务的作用(如著名的“日照权”在日本就是通过公益诉讼创设而来的)。这就要求法官在作出判决时，既要注意当事人之间纠纷的个人利益关系，同时又要综合考虑社会的、公共的因素作出判断。因为如果仅仅根据传统做法就当事人的具体纠纷作出一般性判断，不考虑社会公共利益等因素，则对未来纠纷的再生、重复和扩大不能形成制约力。 如美国学者尤多弗所言，环境公益诉讼的特征表现为当事人结构呈现不定型的集团倾向，基于禁止命令的诉讼救济含有面向将来以及能够对应社会变化中产生的多种多样争点的内容，对纠纷事实的认定也同样具有超前性，对于复杂的纠纷主体，也必须有组织地保留法院的管辖权。 通过以上比较我们可以发现，在环境公益诉讼中当事人的诉讼地位极不平衡， 极易使裁决不利于原告一方，而且环境公益诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解 决，它还肩负着形成社会环境公共政策的神圣使命。如何衡平当事人之间的诉讼地位，保证裁判的正义性，并使法及时创设权利、设定义务，成为现代各国面临的共同问题。在美国，通过诉讼形成社会公共政策的任务是借助美国特殊的司法制度和刺激当事人和律师的利益动机两种途径完成的。美国司法制度的一个重要特征是，所有非刑事诉讼均由同类法院以及基本相同的程序规则来支配，对律师的利益刺激则表现了美国传统的实用主义哲学观。如律师的胜诉取酬制，当事人和律师在共同的利益基础上建立同盟，使其为战胜对方而不遗余力。日本则更多地采用集团诉讼、团体诉讼以及鼓励法官积极行使释明权等途径来完成这一过程。大陆法系多数国家采取律师强制代理制度，充分发挥律师作用的作法。 另外，现代型环境公益诉讼的出现，在修改传统环境诉讼观念和诉讼机能的同时，铸就了新的环境公益诉讼机能，这就是“促进环境政策形成机能”。环境公益诉讼的环境政策形成机能的基本含义是：通过诉讼解决具体环境公益损害纠纷的同时，还隐含着对各种与环境公益有关的社会关系的间接调整。传统的环境诉讼机能只注重了对环境纠纷的事后回顾性处理，忽视了通过诉讼确认环境公共利益的社会价值的存在，唤起社会成员对环境公益损害问题的关心，为社会全体成员确立有关保护环境公益的行为指针。实际上，纠纷解决过程虽然已经结束，但是随着公益诉讼机能的扩大，法院判决的影响能够通过各种途径扩散至社会其他成员，而不简单地随着具体纠纷的终结而湮灭或沉寂。可以说，环境公益诉讼已经不只是处理该纠纷本身，对纠纷涉及的环境社会问题也将划人诉讼结果的影响范围，可谓一箭双雕。①强调通过环境公益诉讼解决纠纷的同时，基于该诉讼本身产生的影响，应该超越纠纷当事人的范畴，而波及于社会的其他成员，并通过诉讼裁判的结果，确认一定的环境公益价值的存在，由此影响到社会环境、经济政策的制定及执行。 如日本环境会议理事长淡路刚久在其《日本环境纠纷处理的历史与现状》④一 文中指出的，“在日本，环境纠纷始于因环境污染造成损害而发生的纠纷亦即公害 纠纷，概观公害纠纷的历史，我们可以指出的是，公害被害人不被救济、被害人权利得不到确立，就不能防止公害。为确立公害被害人的权利，公害裁判特别是四大公害裁判起到了极其重要的作用，此后所进行的公害裁判也为被害人权利的确立起到了很大的作用。”四大公害裁判后，大规模公害诉讼一般均呈现出把和解作为最终解决方式的倾向。但是，建立在法院判决所认定的被害人享有的权利、加害者应承担法律责任的基础之上而实现的和解，一般都包含有推动被害人权利救济的实现，或者促进公害对策的实施的内容。值得一提的是，日本“四大公害”诉讼发生在远离大都市的山村、渔村等，这些地方属于所谓与法律的权利义务无缘的偏远地区。最初，这些事件的被害人以他们最大的耐心期待着县厅、国家能采取对被害人的救济对策以及公害对策。但是，在他们实在不愿听任地方政府漫长的谈判不能解决情况下，在深入到当地开展被害人救济活动的律师们的说服下，经与支援者磋商后，选择了提起诉讼的道路。而诉讼在大众传播媒体上作了大量的报道，获得了众多的支持者，成了国民普遍关注的热点。由此，把这一为争取环境权利而战的公害被害人运动也扩展到了其他地方，形成了四大公害诉讼之战，并最后以被害人获得胜诉而告终。接着，诉讼促使人们对公害事件认识的深刻化。在四大公害诉讼所表现出的要求采取公害对策的国民议论之声中，政府推进对公害规制的立法。于1970年召开公害国会，制定或者修改了“有关公害的14个法律”，其后也不断地制定了有关的公害法。对于四大公害诉讼，也许从被害人的角度看救济是不充分的，但无论怎样，是以被害人的胜诉判决而告终的。这样，从那时开始，关于公害事件，无论是损害赔偿请求，还是禁止请求，将纠纷诉讼诸法院解决的已不是什么少见的事了。此后，关涉公共性问题的诉讼有大阪国际机场公害事件、新干线公害事件的诉讼，还有四日市哮喘事件判决后，在千叶、西淀川、川崎、仓敷等大气污染地区，也都提起了公害诉讼。这些事件受到了社会各界的广泛关注，并进一步影响到日本政府对公害事件的态度，对事后日本一系列环境保护政策和法律的出台，起到了重要的推动作用。我国现在尚未建立自己的环境公益诉讼制度，但我们相信，环境公益诉讼制度的建立是社会可持续发展的要求，我国的诉讼制度应当对此作出变革。 ① 现行诉讼法规定只有直接利害关系人才有诉的资格。 ② [日]谷洋一著，付二林译：“水俣病事件中受害者的斗争与市民的支援 活动”，载王灿发主编《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学出版社21302年1版，第258-259页。 ③ See，G．Alan Tart，judicial Pr0cess and Judical Policymaking，West Publishing Company，Chapter9(1994)． ④ [日]淡路刚久著。杨素娟译，“日本环境纠纷处理的历史与现状”，载王灿发主编：(环境纠纷处理 的理论与实践}，中国政法大学出版社2002年版，第21-24页。