案例16 福建省水利水电勘测设计研究院诉福建省地质矿产厅适用法律、行政法规错误案 [案情] 原告福建省水利水电勘测设计研究院(以下简称设计院)拥有用于开采地下热 水的地热井两口。1994年5月4日，被告福建省地质矿产厅(以下简称地矿厅)在 向知情人进行调查，掌握了基本证据后，对设计院发出了闽地矿监[1994]017号 《关于开采地热必须依法办理采矿许可证的通知》，要求设计院携带有关资料到该厅 办理有关地热井的采矿登记手续。同年7月18日，地矿厅又以无证开采地热为由 向设计院发出闽地矿监[1994]081号《限期办理采矿许可证通知书》，限其于接到 通知之日起3日内，向地矿厅申请办理采矿登记手续，并告知其逾期将依法进行处 理，设计院对上述通知均未履行。地矿厅于1994年7月27日向设计院发出第03号 《违反矿产资源法规行政处罚决定书》，以设计院“无采矿许可证开采地热”，“在限 定期限内未办理采矿登记、领取采矿许可证”，违反了《全民所有制矿山企业采矿 登记管理暂行办法》(以下简称采矿登记办法)第2条的规定为由，依照该办法第 ”条第(1)项的规定，决定对设计院处以人民币5 000元的罚款。经调查，福州 市中心地区地下热水可开采利用的范围约5平方千米，平均取水温度为72度，可 开采量9 800立方米／日。 原告设计院不服被告地矿厅对其作出的行政处罚，向福建省福州市中级人民法 院提起诉讼。因本案与福建省福州市城乡建设委员会(以下简称城建委)有行政法 律上的权利义务关系，福州市中级人民法院通知其以第三人身份参加诉讼。原告诉 称：(1)《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(以下简称《矿产资源法实施细》)第44条规定：“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源 的勘查，适用《矿产资源法》和本细则；地下水资源的开发、利用；”保护和管理， 适用《水法》有关的行政法规。”地下温泉属于水资源。对于原告开发、，利用地下 温泉的行为，应当依照《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)的规定，并根 据《福州市地下热水(温泉)管理办法》(以下简称《地下热水管理办法》)，由第 三人予以调整。被告对不由自己主管的事务进行管理，其具体行政行为超越职权。 (2)《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)第45条规定，依照 这个法律进行的行政处罚，应当由市、县人民政府决定，被告不顾管辖权限对原告 处罚，其具体行政行为超越职权。(3)原告没有矿山，也没有从事过开采矿产资源 的活动，不属于采矿登记办法的使用范围。被告根据这个规定对原告进行处罚，是 适用法律错误。请求法院撤销被告的行政处罚决定。被告辩称：地热是能源矿产， 应当由矿产资源法、实施细则和采矿登记办法调整。原告作为全民所有制事业单 位，必须依法取得采矿权后才能采矿。被告依据采矿登记办法将原告作为行政管理 相对人进行行政管理是合法的。被告对原告两次发出通知后，原告仍不履行通知规 定的义务，是违法行为，应当进行处罚。第三人称：按照地下热水管理办法的规 定，福州市地下热水的保护、开发和利用，应当由第三人进行管理。① [问题] 1．本案中涉及的法律适用规则是什么? 2．本案中温度为72~C的地下热水是地热还是地下水?它属于矿产资源还是水 资源?应适用矿产资源法还是水法? ， 3．本案中的行政主管部门究竟是福建省地矿厅还是福州市城乡建设委员会? [参考结论与法理分析] 福州市中级人民法院经审理认为：1994年施行的《矿产资源法实施细则》和 《矿产资源补偿费征收管理规定》明确规定，地热属矿产资源，并授权矿产资源主 管部门依法对该能源矿产进行行政管理。地下热水(25~C以上)属于地热资源，具 有矿产资源和水资源的双重属性。对地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理， 用《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》。 1991年施行的地方性法规《福州市地下热水(温泉)管理办法》依照国务院《矿 产资源补偿费征收管理规定》第19条关于“本规定发布前的地方性法规和地方人 民政府发布的规章及行政性文件的内容，与本规定相抵触的，以本规定办理”的规 定，在1994年4月1日后，被告福建省地质矿产厅有权对福州市的地下热水实施 行政管理，并要求地下热水用户办理开采登记手续，领取采矿许可证。原告接到被 告的通告后，未依法办理采矿登记手续并领取采矿许可证而继续开采地下热水，其 行为具有违法性和应受处罚性。被告对此认定事实清楚。原告虽没有矿山，但其属 于事业单位，依照《矿产资源法》第3条和全国人大常委会法工委办公室1989年 的有关答复，国营事业单位取得采矿权，可以适用矿产资源法关于国营矿山企业取 得采矿权的规定。因此，被告将原告作为行政相对人并无不当。原告关于其不属于 采矿登记对象的意见，法院不予采纳。国务院《全民所有制矿山企业采矿登记管理 暂行办法》第27条与《矿产资源法》第39条规定并无抵触，是中央人民政府为维 护采矿登记管理秩序对登记管理机关的授权。原告关于被告不作为对其进行行政处 罚的行政主体的理由，本院不予采纳。综上，被告认定事实清楚，适用法律、法规 正确，处罚适当。依法作出判决：维持被告福建省地质矿产厅1994年7月”日作 出的第03号《违反矿产资源法规行政处罚决定书》。 本案的法律适用涉及到福建省的地方性法规和矿产资源法及行政法规的冲突与 否及若两者相冲突应如何处理的问题。《宪法》规定，省人民政府所在地的城市有 管理本行政区域内行政事务的权力，《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织 法》第60条规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、 自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。 省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根 据法律，行政法规和本省、自治区的地方法规，制定规章，报国务院和省、自治区 的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。” 依此宪法和政府组织法的规定，福州市人民政府是有权制定行政规章的。本案涉及 的理论问题有两个：一是地方行政立法与中央立法的关系；二是地方性法规与法律 冲突时的适用规则。地方性立法行为必须符合中央立法的基本原则和要求，地方立 法的来源和根据是中央立法的授权。从立法主体资格看，其主体资格是由全国人民 代表大会制定的法律赋予的；从立法基本程序看，也是有中央立法规定的；从立法 内容看，必须符合中央立法的基本要求。如何处理地方性法规与中央立法即法律、 行政法规相冲突的情况，涉及到立法的效力等级问题。本案应该适用宪法、法律效 力最高规则。这一原则包括如下规则：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政 法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力 高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。其法 律依据有：我国《宪法》第5条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会 主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方 性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各 企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追 究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《中华人民共和国立法 法》(以下简称《立法法》)第79条规定： “法律的效力高于行政法规、地方性法 规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”该法第87条规定： “法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机 关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销：(1)超越权限的；(2)下位法 违反上位法规定的；(3)下位规章违反上位规章的；(4)规章的规定被认为不适当 的，应当予以改变或撤销的；(5)违背法定程序的”。 本案中温度为72~C的地下热水的属性是决定其由何种法律法规调整的关键。 参加诉讼各方各自提出不同的主张，甚至从学术上引经据典为各自的主张提供根 据。就本案而言，要解决的行政争议问题，不是学术争议问题，而是行政法律关系 问题。行政机关实施行政管理活动必须以行政法规范为依据，根据国务院《矿产资 源法实施细则》第2条规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的， 呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源 分类细目》。”所附的细目(1)能源矿产中，列有地热；细目(4)水气矿产中，列 有地下水。由此可见，地下热水可以分为地热和地下水。地热和地下水是不同的概 念。国家质量技术监督局在1989年颁布的GBll615—89号国家标准《地热资源地 质勘查规范》中规定，地热资源是指在我国当前技术经济条件下，地壳内可供开发 利用的地热能、地热流体及其有用组分。该标准将地热资源按温度分为高温地热资 源、中温地热资源和低温地热资源三类。其中低温地热资源里，又将小于90~C大 于或等于25~C的地热分为热水、温热水、温水三项。本案涉及的地下热水平均温 度为72~C，是地热，不是地下水，而根据国务院于1994年颁布的《实施矿产资源 法细则》地热属于能源矿产。而该实施细则第44条是对地下水资源的勘查、开发、 利用、保护和管理作出的规定，与本案无关。所以本案应适用矿产资源法而不是 水法。 全国人大常委会于1986年颁布的《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于 国家所有……开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。”第9条第2款规定： “省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、 开采的监督管理工作。”法律已经明确，地热作为矿产资源，必须依法取得采矿权 后才能开采。勘查、开采地热的监督管理工作，在省一级行政区域内，由省地质矿 产行政部门主管。本案中，福建省地矿厅对福建省水利水电勘测设计院开采地热进 行处理，有法定的行政管辖权。但是，福建省1991年批准的《地下热水管理办法》 的有关规定和《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》相冲突。该办法第5条规 定：“市水行政主管部门是地下水资源的主管部门，负责对温泉的统一规划和协调， 对温泉的保护工作进行指导。福州市城市建设行政主管部门是温泉开发利用的主管 部门(以下简称温泉主管部门)，负责温泉的保护和开发利用的统一管理工作。”第 27条规定，“本办法规定的行政处罚，由市温泉主管部门决定”。这是福建省第七 届人民代表大会常务委员会第22次会议批准的地方性法规，它没有根据国家标准 把温泉按照温度的不同区分为地热和地下水，以致将部分地热归人地下水中，由此给这部分地热确定的行政主管部门(市温泉主管部门)与法律、行政法规确定的行 政主管部门(省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门)相抵触。根据《立 法法》第79条规定，第8了条规定福建省这一地方性法规第5条、第27条的规定 都是对行政法规的越权，或是违反。因此应当认为该下位法无效，从而适用法律和 行政法规，得出本案的行政主管部门应该是福建省地质矿产厅。所以福建省福州市 中级人民法院判决：维持被告福建省地质矿产厅第03号《违反矿产资源法规行政 处罚决定书》，是完全正确的。这里就适用了宪法、法律效力最高原则，有效贯彻 和实施了法制统一原则。 福建省地质矿产厅根据《矿产资源法》第39条规定：“违反本法规定，未取得 采矿许可证擅自采矿的，……责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法 所得，可以并处罚款。”1987年4月29日国务院根据《矿产资源法》颁布的《采矿 登记办法》第27条第(1)、(2)项规定，对于“开办矿山企业，未办理采矿登记 手续擅自开工的”，“正在建设或者正在生产的矿山企业，从本办法发布之日起满一 年无正当理由不申请办理采矿登记手续的”，可以给予警告、罚款、通知银行停止 拨款等处罚，对本案原告设计院作为全民所有制的事业单位，没有依法取得采矿权 而开采地热的违法行为，进行行政处罚是正确的。 ①《人民法院案例选》第21辑，人民法院出版社1997年12月版，第313页。