案例5 陕西省旬阳县环境监管失职案 由于环保部门执法不力、严重朱职，在陕西省旬阳县汉江边先后批准建立了 13家铅锌选矿企业，超标准排放大量的有毒废水，严重污染了汉江水域。这起污 染事件引起了党中央、国务院的高度重视。2001年7月27日，由国家环保总局、 国家经贸委、财政部、水利部组成的国务院调查组，逐个检查了旬阳县的13个选 矿厂。截至8月8日下午18时，旬阳县13家铅锌选矿企业，除银联选矿厂按国务 院调查组要求正在实施整改外，其余12家铅锌选矿企业所有证照全部被吊销，生 产用电被切断，可移动的机械设备全部被拆除，同时，拆除厂房30余间。8月10 日安康市委做出决定，责成旬阳县政府向市政府写出深刻书面检查；给予旬阳县政 府副县长肖文彦行政警告处分；撤销白建友旬阳县环保局副局长职务；撤销张海彬 旬阳县庙坪乡企业办主任职务；给予旬阳县水电局副局长周登平行政警告处分；截 至8月20日，陕西省针对环境违法行为共行政处理16人，拘留6人。 案例6 贵州省贞丰县非法批准采矿案 [案情] 1997年5月至1998年2月，贵州省贞丰县委、县政府先后非法批准三家企业 进入只能由国务院地矿行政主管部门批准开采的烂泥沟特大型金矿区进行开采。由 于企业采选技术落后，乱采滥挖，导致金矿资源遭到严重破坏，矿区环境恶化。贞 丰县委、县政府在国土资源部、贵州省人民政府及有关部门要求其整顿时，仍然坚 持其错误认识，不采取措施予以整改。贵州省地矿厅依法作出行政处罚，没收非法 采矿企业的违法所得和违法开采的矿石，并处以罚款、责令贞丰县政府撤销非法批 准开采金矿的文件。贵州省纪委、监察厅决定给予县委书记安金黎党内严重警告处 分、给予县长王立辉行政记大过处分。 [问题] 1．环境行政处分的对象和种类有哪些? 2．环境行政处分与环境行政处罚有何区别? 3．本案对有关责任人员的行政处分有何意义? [参考结论与法理分析] ‘ 环境行政处分的对象有两种： (1)企、事业单位中实施了破坏或者污染环境的行为，情节较重但又不够刑事 惩罚的有关责任人员。法律依据有：《环境保护法》第38条、《水污染防治法》第53条、《大气污染防治法》第43条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以 下简称《固体废物污染环境防治法》)第69条等。这些规定加强了负有污染防治职 责的领导人员和责任人的环保意识和责任心，减少行政违法行为。 (2)环境保护监督管理部门的工作人员在执法活动中滥用职权、玩忽职守、徇 私舞弊但又尚未构成犯罪的，给予行政处分。法律依据有： 《环境保护法》第45 条、《大气污染防治法》第58条、《固体废物污染环境防治法》第73条、《水法》 第50条、《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)第38 条等。这些规定对环境保护监督管理机关及其公职人员提出了严格的法律要求，它 将有助于国家机关秉公执法和公众的监督。据统计，2001年至今年上半年，全国 环保系统共处理违法违纪人员132人，移交司法机关11人，判刑11人，在被处理 的违法违纪人员中，领导干部所占比例较高，在132人中有90人是各级环保部门 的领导干部。国家环保总局还在全国范围内开展了环境行政监察，对一批不严格遵 守环保法规的党政领导干部和企业负责人依法给予降级、降职、撤职等行政处分。 根据《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》第6条的规定，对 国家工作人员的行政处分分为如下八种：警告、记过、记大过、降级、降职、撤 职、开除留用察看、开除；根据《企业职工奖惩条例》第12条的规定，对企业职 工的行政处分分为以下七种：警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、开 除。对于违法失职而不够刑事惩罚的事业单位工作人员，一般将受到事业单位内部 或者上级主管机关的纪律处分，其形式与国家公务员的行政处分形式大体相同，但 称之为“纪律处分”。 综观我国法律、法规关于行政处分的规定，只规定了处分的种类，对于各类行 政处分适用的主体及适用的程序，没有具体规定，缺乏可操作性，造成法律执行的 困难，应该对行政处分进行立法完善。比如，应明确规定何种情节适用警告、记 过、记大过、降级、降职等处分；明确规定具体由谁来给予行政处分，依据什么程 序处分，并且需要规定有关单位应当追究而不予追究的法律责任。当然我们也应该 看到行政处分自身的局限性。在不同的历史条件下行政处分的作用是不同的。在计 划经济时代，人员无法自由流动，在单位受到严重的行政处分就意味着没有了前 途；而市场经济给人的生存方式提供了多种可能性。“‘开除公职’犹如亮出一块禁 止河中捕鱼的牌子，那人接着便‘下海’捕鱼去了。”①行政处分的震慑力也就相 应地减弱了。另外，由于行政处分由违法者的行政领导机关作出，环保行政主管机 关除建议权无能为力，各种环保法规对此项也无明文规定。而且，出于地方环保主 义或经济利益驱动，行政处分很少能得到执行。对于不属于该地区行政管辖的违法 企业，环保执法者往往只能望污兴叹。这是在环保执法上“人治”还是“法治”斗争的典型表现。令人欣慰的是，在“依法治国”的大形势下，这种状况开始扭转。 1998年7月“中华世纪环保行”记者团对山东省龙口造纸总厂和龙口市其他12家 排污企业对渤海造成严重污染的情况并向山东省环保局和龙口市政府作了反映。7 月10日，龙口市委召开常委会扩大会议，市领导总结教训，提高认识，作出三条 决定：(1)立即关闭龙口造纸总厂进行整顿，坚决做到废水治理不达标不得开机生 产；(2)责令有关直接责任人向市委、市政府写出书面检查，并按有关规定严肃处 理；(3)免去有责任的龙口市环保局长孙清波的局长职务。根据环保法规，龙口市 政府对因作为负有法律责任的龙口造纸总厂和因不作为负有法律责任的环保局长毫 不留情地给予行政处罚和行政处分，给其他地方的环保工作提供案例以为效法。 行政处罚与行政处分都是因违法引起的行政制裁，但两者在实施处罚的机关、 违法行为的性质、处罚的对象、处罚的形式等方面有着明显的区别： (1)实施处罚的机关不同。行政处罚的机关是由环保行政主管机关或依法对环 保负有监督管理职责的其他行政机关科处；行政处分的机关是由违法失职行为人从 属的机关、企业、组织或者上级主管机关科处。 (2)处罚的对象不同。行政处罚是基于行政机关的社会管理职能，因而被处罚 人是不特定的一般个人或组织；行政处分是基于行政机关、企业事业单位内部的管 理层级关系，因而被处分人是行政机关、企业事业单位内部的工作人员。 (3)处罚和处分的形式不同。环境行政处罚一般有警告、罚款、责令重新安装 使用、责令停止生产或者使用、责令停业或关闭等形式，而且行政处罚的形式一般 由不同的法律根据被处罚行为的性质作出决定，并不统一。比如防治污染单行法与 自然资源单行法规定的处罚形式就有很大不同；行政处分的形式包括警告、记过、 开除等形式，而且是统一的。 (4)适用的违法行为不同。行政处罚；只适用于违反行政法规的行为；行政处分 则是除了适用一般违法行为，还包括违反内部规章的违纪失职行为；根据环境法的 规定，行政处分主要是对违反环境法“情节较重”的有关责任人员科处的。 (5)接受监督的途径不同。行政处罚针对的是个人或组织违反行政管理秩序的 行为，因行政处罚引起的行政争议，可依法通过行政诉讼解决，当然也可提出行政 复议；行政处分属于行政机关的内部行为，因此，因行政处分引起的争议，一般不 得提起行政诉讼，而只能寻求行政救济，即向原处分机关或上级机关提出审查或 复议。 在两例中对于环境行政机关违纪失职人员，有关部门均给予了警告、严重警 告、记大过、撤职等行政处分，这说明我国在环境污染治理和自然资源保护中，已 经严格执行环境保护行政首长责任制。这一制度最早起始于1985年召开的城市环 境保护会议，开始强调地方行政首长对环境质量负责，1996年《国务院关于环境 保护若干问题的决定》从行政法规的层面上正式确立了环境保护的地方行政首长负责制。这是因为环境违法行为的发生和违法企业的上马，当地政府及其环保等相关 职能部门难辞其咎。他们对这些污染企业没有严格依法进行监督管理，有的甚至还 支持违法企业的发展，助长了环境违法行为的发生。他们没有严格履行自己的职 责，没有尽到领导责任，其主要领导当然应该受到惩处。党中央又反复强调，党政 主要领导对环保工作要亲自抓，负总责。因此，出了污染、破坏环境的问题，环境 质量下降，既要追究企业责任人的责任，又要追究党政主要领导的责任。只有这 样，才能真正做到环保责任落实到人。如果仅仅处理事，而对主要责任者不闻不 问，实际上就没有人对环境违法行为和环境质量下降负责，造成责任者缺位。其结 果就是环保目标责任制形同虚设，破坏环境的违法行为难以得到根本遏制。在本案 中有关部门对当地政府及其环保等相关部门的主要领导给予了党纪政纪处分，一改 过去那种多处理事少处理人的“温和”做法。这是促进依法行政的有效途径；是提 高执法质量和执法水平的需要；也可以充分发挥领导干部在依法行政中的带头作用。 ①李景阳：《人民日报》，1998年8月25日