案例18 美国伊势尔公司诉联邦环保局行政命令不当案 [案情] 因汽油中的添加剂铅是具有对人体健康“造成严重危害风险”的物质，于是美 国联邦环境保护局发布了一个限制在汽油中添加铅的命令。但伊势尔公司认为铅被 吸人人体引起人体中毒是毫无疑问的，然而，由于人是暴露在从各种各样的污染源 所排放出来的铅中，如土地、海洋、动物、植物甚至人体内都含有铅，铅是一个无 处不在的元素，所以，很难就此确认，由于汽油添加剂中的铅排人大气后，使大气 中的铅总量增加，增加的部分对人体健康构成了威胁，故向哥伦比亚巡回法院提起 诉讼。 [问题] 1．案例17是如何对事实进行审查的? 2．案例18对于证据的不确定性问题如何处理? [参考结论与法理分析] ； 案例17中一审法院认为：被告属县一级水行政主管部门，《中华人民共和国水 法》和水利部、财政部、国家物价水财[1990]16号文件《河道采砂收费管理办： 法》等法律赋予其有管理河道、颁发采砂许可证、收取砂石管理费的职能；原告在： 被告所辖河道内采砂、淘金，应向被告申请办理《采砂许可证》，并按时交纳管理； 费。被告委托谢朝俊代其向原告征收砂石管理费的行为合法，原告拒付砂石管理费： 的理由不充分，不予认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第52条、第53； 条、第54条的规定，该院作出判决： (1)维持绵阳市涪城区农机水电局向绵阳市： 涪城区永兴砂石厂征收采砂管理费的行政行为；(2)对原告请求法院判决被告停止； 委托谢朝俊向其收取砂石管理费，并退还已收取的砂石管理费，赔偿越权发证给原： 告造成的经济损失，因无合法理由，不予支持。 这一判决结果是否正确，关键是要审查本案的事实和证据。 首先，要解决的是原告的采砂、淘金行为是否合法?原告绵阳市涪城区永兴砂 石厂是经绵阳市工商行政管理机关梳准注册签发了《企业法人营业执照》的镇办集 体企业，并经四川省黄金工业管理局、绵阳市矿产资源管理办公室、绵阳市涪城区 (原市中区)乡镇企业管理局、江河管理站和被告涪城区农机水电局等12个有关行 政机关主管部门审核批准同意在涪城区江河管理站划定的河段区域内进行采砂、淘 金作业，符合《矿产资源法》第13条、第14条和《水法》第24条第4款之规定， 其在划定河段区域内采砂、淘金的行为是合法的。 其次，需要查明被告坚持原告必须领取采砂许可证和交纳砂石管理费才能开采 的行为，是否正确?被告绵阳市涪城区农机水电局是县一级水行政主管部门，《水 法》和水利部、财政部、国家物价局水财[1990]16号文件《河道采砂收费管理办 法》等法律赋予其管理河道、颁发许可证，收取砂石管理费的职能，有权向依法申 报的单位和个人颁发《采砂许可证》，有权向在辖区河道内采砂石的单位和个人征 收砂石管理费。所以被告坚持“采砂单位或个人必须提出河道采砂申请书，说明采 砂范围和作业方式，报经所在河道主管部门审批，在领取采砂许可证后，方可开 采”的原则亦是于法有据的，是正确的。 第三，本案造成纠纷行为的过错方是谁?从以上两点事实的分析上可以看出， 在河道砂石开采和管理上，当事人双方基本上都作到了依法办事，欠缺的只是原告 采砂行为合法的形式性要件，即原告未向被告申办《采砂许可证》。在这种情况下， 作为河道主管行政机关的被告，在已同意并划定该河段区域给原告开采矿石、淘金 生产后，应支持和帮助或督促其尽早依法申办《采砂许可证》，履行行政机关提供 行政服务功能的职责，而被告不但没有督促、支持和帮助其申办，反而将同一河段 区域的采砂开采权授予谢朝俊并颁发了《采砂许可证》，形成对立面。同时被告委 托谢朝俊向原告征收事业收费，没有开具事业性收费发票，给原告报账和财务审计 造成困难，从而加大了双方的对立情绪，产生了纠纷。这一违法履行义务的行政行 为，本来是完全可以避免的，其主要责任在被告方。 本案一审法院的错误是在运用本案的事实证据进行分析认定中，仅注重强调了 原告只有《采矿许可证》，未申办《采砂许可证》的事实和被告依法行使职权的方 面，而忽视了被告违法履行义务的方面。因此，二审法院确认一审法院“认定事实 不清，责任不明，判决不当”，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第62条第1款 第(3)项、《中华人民共和国矿产资源法》第13条、第14条、《中华人民共和国 水法》第24条第4款之规定，判决如下：(1)撤销绵阳市涪城区人民法院[1993] 涪法行初字第02号行政判决书；(2)由上诉人向被上诉人依法补交1993年度的采 砂管理费；被上诉人应按实际总收入的规定比例收取，并出具行政事业收费发票； (3)由被上诉人补办《采砂许可证》，被上诉人予以支持协助；(4)上诉人与被上 诉人于1992年11月2日签订协议由上诉人交纳采砂管理费的12 000元，上诉人不 再向被上诉人交纳；(5)由被上诉人终止谢朝俊的《采砂许可证》。这一判决无疑是正确的。 案例18的判决涉及到证明标准问题。证明必须达到何种程度，事实的真伪不 明的状态才算被打破，提供证据的负担才能够解除，败诉的危险才不至于从可能转 化为现实，这些都取决于对证明标准的合理界定。①哥伦比亚地区巡回法院认为如 果一项法律是预防性的，证据还有赖于科学的发展，而管理的目的又是保护公众健 康，则不能要求执法者为此采取措施时，在因果关系上都一步一步地严格举证及确 定他所采取措施的影响。基于这种看法，法院判决认为，联邦环境保护局可以根据 也的经验，经推断而得出自己的结论，对风险物质进行管理。 这一判决显示了一个规则：当公众公害的证据不充分时，即使存在对公众的危 险只是潜在的、不明显的和不确定的，那么，也不能要求执法者为此采取措施时， 在因果关系上采取严格举证及确定他所采取措施的影响。即对可能导致危险的污染 行为，采取事前预防性规约是必要的。 法院对于此类案件的证据证明力采取如此宽容的态度主要是因为环境案件中存 在着很多科学的不确定性。科学的发展总是伴随着不确定性前进的，宇宙学的大爆 炸理论从宏观上揭示了不确定性，而量子物理学的波粒二象性理论从微观上揭示了 不确定性。②在环境问题上更是如此。以气候变化为例，科学家目前的认识截然相 反。一种认为工业活动排放的二氧化碳等气体会导致“温室效应”，使全球气候变 暧；另一种则认为这些气体会产生“阳伞效应”，从而使全球气候变冷。而环境问 题又具有累积性，难以及时发现，而且形成环境问题的原因通常具有复合性，难以 确定具体污染者。另外，环境恶化结果发生具有不可逆转性，也就是说环境一旦破 坏很难恢复等特点。所以日本最高裁判所曾明确表示：“诉讼上的因果关系的立证 不是丝毫疑虑也不允许存在的自然科学上的证明，作为证明是根据经验规则，对全 部证据进行综合分析，能够确认特定事实会导致特定结果发生的关系之间具有高度 的盖然性，而该判断具有的真实性确信以达到使通常人不产生怀疑的程度为必要， 而且，如此就足已了。”③国际环境法上的风险预防原则也强调不以科学上的不确 定性为不采取或拖延采取有效措施防止环境恶化的理由。它要求在环境问题尚未严 重到不可逆转的程度之前采取行动，加以预防。如1992年《气候变化框架公约》 第3条第3款规定“当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上 没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施。”1992年《生物多样性公约》的序言 规定在“生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施 ① 李浩，“民事证据的若干问题”，载《法学研究》2002年第3期。 ② [英]约翰·格里宾，《大爆炸探究——量子物理与宇宙学》，卢炬甫译，上海科技教育出版社2000年版，第2209页。 ③ 日本最高裁判所1975年10月24日判决，载《民事判例集》29卷9号，第14-17页。