案例19 刘某诉某县环保局违反行政执法程序案 [案情l 1998年6月8日，某县环保局三位执法人员未着制式服装，未悬挂工作牌，未 出示工作证，到原告刘某家豆腐加工厂征收排污费，未找到人，便到其经营的豆腐摊前，要求交纳220元排污费。刘以身上没带钱为由要求改天再交。执法人员就指 责刘某态度不好，要“修理”一下。一会儿，其中一执法人员拿出一张盖有某县环 保局公章的填空式行政处罚决定书给刘某，上面写着“市场12—2摊位：你单位因 拒缴排污费，违反了《中华人民共和国环境保护法》，现根据《X X省征收排污费 实施办法》第18条第1款规定，处以5 000元罚款”。刘某不服，于1998年6月13 日向某县人民法院提起诉讼。原告诉称：被告某县环保局作出罚款5 000元的行政 处罚存在实体认定错误和程序严重违法等问题，其处罚决定不具有法律效力，要求 撤销X环行决字[1998]第01号行政处罚决定书。被告口头答辩，承认作出处罚 决定错误，在诉讼过程中撤销X环行决字[1998]第01号行政处罚决定书。为此， 原告向法院提出撤回起诉申请。 [问题] 本案中违反行政程序的行为有哪些? [参考结论与法理分析] 本案中违反行政程序的行政行为主要有： 1．执法人员在执法时没有出示执法身份证件，是违法的。《行政处罚法》第34 条第1款规定：“执法人员当场作出的行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身 份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，行政处罚决定书应该当场交 付当事人。”由此可以看出，行政执法人员当场作出处罚决定的应当向当事人出示 执法身份证件，以表明执法人员的身份。《行政处罚法》将表明身份作为执法人员 实施当场处罚的一个必经程序，它一方面可以表明执法人员的身份和资格，以证明 其行为属于公务行为而非个人行为，具有合法性和正当性，当事人有义务主动积极 地接受监督、检查；另一方面也是为了防止执法人员超越和滥用行政处罚权。执法 人员如果没有出示证件，便没有权力对当事人进行处罚。《行政处罚法》没有对执 法身份证件的发证机关、规格等作出统一规定，而由各行政机关根据本系统的具体 情况确定。执法身份证件通常包括上岗执法证、工作证、授权决定、授权书及委托 书等。在行政机关有明确统一要求的情况下，必须严格按照上级行政机关对于执法 身份证件的要求，出示规定的证件。凡是没有执法证件的，就没有进行行政处罚的 资格。即使当事人有违法行为，也无权对当事人实施行政处罚。至于是否需要着制 式服装，没有法律具体规定。我们认为，环境行政机关人员是代表国家行使行政处 罚权，他代表着国家权力的威严，所以统一着制式服装，是环境行政机关执法人员 的形象所在。执法人员在执法时适宜着制式服装。 2．本案中执法人员不能现场收缴罚款。根据《行政处罚法》的规定，当场处 罚仅适用于警告和罚款两类行政处罚，而罚款仅限于对公民实施50元以下，对法 人或者其他组织实施1 000元以下。有些行政部门如公路管理部门规定，罚款200 元以下的可以当场处罚。实际工作中，对当事人处罚，仅发给一张收据，不发给处罚决定书。在我们传统的认识和习惯做法中，行政执法机关在作出罚款决定的同 时，自己去收缴罚款，然后由行政机关将罚款上缴国库。行政执法机关罚款的数额 越多，相应地，行政经费的提成也就越多。这种传统的习惯做法所造成的后果是， 行政机关对于不应该罚款的情况也进行罚款，应该少罚的进行多罚，以便得到更多 的提成。《行政处罚法》为了防止上述违法行为的发生，在第46条第1款规定： “作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”该法第46条还对银行收 缴的范围和基本程序作出了规定。国务院制定了《罚款决定与罚款收缴分离实施办 法》，比较具体地规定了实施办法。由此可见，罚款的执行在一般情况下应该适用 “作出罚款决定的机关应当与收缴罚款的机构分离”的原则。这样，行政机关在进 行罚款时，就能够做到公正，在罚款问题上存在的各种违法腐败现象就可以得到比 较有效的杜绝。但是考虑到一些因素和客观要求，行政处罚机关可以在特定条件下 适用当场收缴程序，以维护国家利益和相对人的合法权益。根据《行政处罚法》第 46条第2款规定，当场收缴的适用范围是： “(1)依法给予20元以下的罚款的； (2)不当场收缴事后难以执行的；(3)另外在边远、水上、交通不便地区，当事人 向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场 收缴罚款。”本案中，某县环保局要求刘某当场缴纳220元罚款，明显超出了当场 缴纳罚款的限额；也不符合第二种情况，因为根据执法实践，“不当场收缴事后难 以执行的”主要针对流动性人口和流动车辆实施违法行为而对其作出罚款处罚，如 果其不自觉缴纳，行政执法机关客观上无法对其进行强制执行，或者进行强制执行 可能会增加许多不必要的困难。刘某在本地有固定住所和固定经营摊位，不属于此 种情况。当然，本案也不属于第三种情况。所以，某县环保局工作人员要求刘某当 场缴纳罚款是不正确的。 3．本案中执法人员不能因当事人对行政处理提出异议，就以态度不好加重其 行政处罚。在《行政处罚法》颁布以前，许多行政机关认为自己是行政管理机关， 拥有行政处罚权，当事人已经实施了违法行为，只有听候处理的义务。如果当事人 对行政机关的处理提出意见，则一般被认为是狡辩、态度不好或者认为态度恶劣， 是故意和行政机关在作对，应该严惩，从而作出处罚的情节加重或者加重进行处 罚。《行政处罚法》第32条第1款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关 必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核； 当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。”由此可见，当事人 对案件提出申诉意见是当事人的一项法定权利。无论当事人的申辩有无理由，都是 当事人行使自己权利的表现，行政机关必须听取当事人的申辩意见。该条第2款规 定：“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”。这就明确规定了行政处罚机关在作 出行政处罚决定的过程中不得因为当事人对案件进行申辩而加重处罚。所以本案中 县环保局办案人员作出加重处罚决定，是侵犯了当事人进行申辩的权利。 4．本案中行政处罚决定书的内容不符合法定要求。《环境保护行政处罚办法》 第20条规定：“处罚决定应载明以下内容：(1)被处罚单位名称、地址、法定代表 人姓名(被处罚人姓名、性别、年龄、职业、住址)；(2)认定的主要事实、证据； (3)处罚的法律、法规依据；(4)处罚结论；(5)不服处罚申请行政复议的期限或 向人民法院起诉的期限； (6)处罚机关的名称和印章； (7)作出处罚决定的年、 月、日。”本案中，县环保局作出的行政处罚决定书，有以下错误：(1)错误填写 当事人的姓名。本案的当事人应该是刘某，而不是“市场12—2摊位’’在实践中被 处罚主体认定错误，对当事人是法人与自然人的区分意识相当淡薄，且具有普遍 性。据调查，某环保局作出的行政处罚决定因被处罚主体认定错误而被复议机关撤 销；(2)没有载明行政救济途径；(3)没有执行人员的签名或盖章。这些都是严重 违反《环境保护行政处罚办法》的。 本案原告利用行政救济手段，及时提起诉讼，请求人民法院审查这个行政处罚 的合法性，以司法权制约行政权，从而使被告在诉讼中承认处罚决定错误，并撤销 行政处罚决定。原告也因此提出撤诉申请。这是符合法律规定的，所以法院作出裁 定：准许原告刘某撤回起诉。