案例8 平顶山市腾达纸业有限公司诉河南省郏县环保局、平顶山市政府行政行为违法案 [案情] ， 坐落在河南省平顶山市郏县郏宝路口南段东侧的河南省平顶山市腾达纸业有限 公司(以下简称腾达公司)，是生产销售高强瓦楞纸的中港合资企业，工艺流程是 化学麦草制浆，设计年产量1 300吨。1992年10月，该公司因对国家法规及产业 政策不太明了，就有关事宜找县环保局进行咨询，得到支持后，在政府有关人员的 协助下，从县环保局取得“同意立项”的书面证明。1996年1月26日，市委办公 室、市人民政府办公室下发“平办[1996]7号文件”《关于切实加强全市水污染 防治工作的通知》，列出91家应关停的年产5 000吨以下化学制浆设备造纸企业名 单，责令腾达公司于1996年6月30日前实行停产关闭。腾达公司于1996年2月16 日收到该文件。腾达公司虽被依法关闭但仍有生产。1996年12月10日县环保局在 未制作处罚决定且未告知腾达公司诉权的情况下，对腾达公司采取翻墙砸锁、剪毛 布、拆拉设备等强制措施，以从根本上消除腾达公司恢复生产的能力。1997年7 月腾达公司自行关闭。 1997年9月29日，腾达公司以县环保局“同意立项”，后又被市政府关闭及县 环保局非法采取强制措施为由，将县环保局和市政府推上被告席，请求市中级人民 法院判令二被告赔偿其经济损失100万元。本案经过一审、二审、再审审理。 [问题] 1．本案是否超过诉讼时效? 2．本案以市政府为被告是否适格? [参考结论与法理分析] 一审法院认为原告所诉县环保局翻墙砸锁，割蒸球，剪毛布，拆拉设备等行为 已超诉讼时效，故裁定驳回腾达公司的起诉。河南省高级人民法院认为，腾达公司 于1996年2月16日收到平办7号文件，1997年7月该公司自行关闭，原审法院收 到起诉状日期是1997年9月29日，上诉人已超过诉讼时效，应驳回起诉。郏县环 保局1992年批准立项行为也超过诉讼时效，依法也应驳回起诉。1996年12月10 日县环保局在未制作处罚决定且未告知腾达公司诉权的情况下，对腾达公司采取翻 墙砸锁、剪毛布、拆拉设备等强制措施行为属于《行政诉讼法》第11条第1款第2 项规定的受理范围，且没有超过诉讼时效。撤销[1997]平行初字第24号裁定书， 以上诉人所诉县环保局翻墙砸锁，割毛布，拆拉设备等强制措施行为未超过诉讼时 效为由，发回重审。 ．本案原告所诉的行政行为有三个：平办7号文件的发布行为；郏县环保局1992 年批准的立项行为；县环保局采取翻墙砸锁等强制措施。本案关键是要弄清楚这三个行为是否已超过诉讼时效。 在环境行政管理相对人知道具体环境行政行为的具体内容，且被告知诉权和起 诉期限的情况下，《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向 人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另 有规定的除外。”当环境单行法中对环境行政诉讼的诉讼时效有特别规定的时候， 就应当遵守该法规定的诉讼时效。《环境保护法》第40条规定：“当事人对行政处 罚不服时……当事人可以在接到处罚通知之日起15日内，向人民法院起诉。”由 此，在环境管理行政相对人对环境行政监督管理机关作出的行政处罚有争议的情况 下，环境行政诉讼的诉讼时效为15日。另外，还有一些特殊的环境单行法的规定， 如《草原法》第21条规定：“当事人对有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民 政府作出的罚款或赔偿损失的决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人 民法院起诉。”该诉讼时效只适用于因不服有关地方人民政府农牧业部门或者乡级 人民政府作出的罚款或赔偿损失的决定而提起环境行政诉讼的情况。 而对于知道具体环境行政行为的具体内容而没有被告知诉权或起诉期限的和既 不知道具体环境行政行为的内容又没被告知诉权和起诉期限的，《最高人民法院关 于执行{中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》 (以下简称《关于执行 (行政诉讼法)若干问题的解释》)中分别作了诉讼时效相关规定。 1．该解释第41条规定： “行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人 或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者 应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容 起最长不得超过两年。” 2．该解释第42条规定： “公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具 体行政行为内容起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、 其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。” 以上两条规定在环境行政诉讼上作出了对环境行政管理相对人有利的解释。因 为环境行政诉讼时效的延长可以使环境行政管理相对人的权益得到更充分的保护。 由于《环境保护法》、《水污染防治法》等对环境行政诉讼有特别规定的法律对于以 上两种情况没有相应的规定，所以在涉及以上两种情况的时候，应当适用该解释中 的有关规定，使当事人的利益得到保护，真正体现出环境行政诉讼的意义。 但是本案的起诉日期是1四7年9月29日，而《关于执行(行政诉讼法)若干 问题的解释》是最高人民法院审判委员会于19四年11月24日通过、颁布并生效 的。所以，本案应当适用在此之前颁布的《最高人民法院关于贯彻执行{中华人民 共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》(以下简称《关于贯彻执行(行政诉 讼法)若干问题的意见》)中的有关规定。该意见第35条规定：“行政机关作出具 体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长 不得超过1年。”也就是说，本案适用的环境行政诉讼时效为1年。 根据以上法律规定，我们可以分析原告所诉的三个行政行为是否超过诉讼时 效。发布平办文件和立项行为属于环境行政管理相对人知道具体行政行为，并被告 知诉权的情况，市政府发布的平办7号文件的时间为1996年1月26日，腾达公司 于1996年2月16日收到，到腾达公司起诉之日为止也已经超过了诉讼时效；郏县 环保局于1992年10月批准腾达公司的立项申请，到腾达公司起诉之日1997年9月 29日为止，已经将近5年之久，早已超过1年的诉讼时效；县环保局采取的诸强制 措施是在没有制作处罚决定且未告知腾达公司诉权的情况下进行的，从1996年12 月10日到1997年11月3日腾达公司提交补充材料之日止没有超过1年，尚在诉讼 时效内。所以河南省高级人民法院的裁定是正确的。 关于本案以市政府为被告是否适格的问题。市政府认为它作出的平办7号文件 是对全市5000吨以下的化学制浆设备的纸厂有普遍约束力，而不是针对某一特定 的对象，不仅适用当前，而且适用以后，是抽象行政行为。而且该文仅下发给县 (市)、区政府、市直有关单位，属于内部行政行为，因此不是《行政诉讼法》调整 的范围。我们认为平办7号文件，其形式是一种命令，采取行政机关内部行文方式 传达；其内容却直接涉及了行政相对人的财产利益，即限期关闭指定企业。根据 《关于贯彻执行(行政诉讼法)若干问题的意见》第1条的规定，具体行政行为是 指国家行政机关在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或组织，就特 定的具体事项，作出的有关该公民、法人或组织权利义务的单方行为。平办7号文 件是行政机关在行政管理活动中行使的职权，其内容已经针对了特定的法人，就特 定的关闭企业事项作出了涉及该企业权利义务的行政行为。因此，该文已不是调整 行政机关内部的行为，也不具有行政立法的性质，实际上已经具有具体行政行为的 要件，属于《行政诉讼法》调整的范围。但本案由于其已超过了诉讼时效，故法院 对其驳回起诉，未进行审查。