案例11 浙江省建德市新安江镇更楼中心小学345名学生诉浙江省环保局环境行政不作为案 [案情] 2001年4月4日由于浙江省建德市新安江塑料化工厂操作工人操作失误，致使 化工原料苯乙烯大量泄漏到排水沟，苯乙烯比水轻，极易挥发，而排水沟正好流经 离工厂100米左右远的更楼中心小学，致使大量的苯乙烯飘到学校里，造成中心小 学正在上课的345名学生发生头昏、恶心、呕吐、腹痛、咳嗽等刺激性反应，经医 院诊断为一过性苯乙烯气体刺激反应。苯乙烯是一种易燃、易爆、挥发性强、剧毒 的化学物品，苯乙烯的腐蚀性很大，有强烈的刺激性，浓度高时，有麻醉作用，并 对人体的中枢神经系统有严重影响。人体皮肤直接接触时，轻则灼伤皮肤，重则让 人产生胸闷、皮肤发痒、，眼睛疼痛的感觉，可能致死、诱发癌症，是国际卫生组织 确认的致癌物。所以这是一起严重的环境污染责任事故。事故调查后，建德市劳动 部门对这个事件做出了处理：第一是企业停产整顿，第二是对企业罚款1万元。事 故发生后，数百名学生家长先后给浙江省环保局、杭州市政府及环保局打电话并上 访，作为环境保护的行政管理机关，没有作出任何具体行政行为。原告代理人北京 市辽海律师事务所接受代理后也分别给浙江省、杭州市、建德市环保局发出公函， 要求对这一特大事故立即作出处理决定和答复意见。但均未见环保部门对此事作出 回应。故建德市新安江镇更楼中心小学345名学生认为环保部门没有履行环境监 测、环境行政处罚等职责，遂以浙江省环保局环境行政不作为为由，向法院提起 诉讼。 [问题] 1．什么是环境行政不作为?环境行政不作为的构成特征是什么? 2．对于环境行政不作为的机关应如何追究其法律责任? 3。法院对于环境行政不作为的案件如何处理？ [参考结论及法理分析] 案例10是我国第一起公民诉环保局未履行职责案，乙审、，二审法院均认为被 告“没有完全履行法定职责”，判决被告6个月之内履行法定职责。平顶山市环保 局也因而成为我国第一个因环境行政不作为败诉的环保部门。而案例11中法院认 为，建德市劳动局已经对新安江塑料化工实业有限公司作出了行政处罚，原告代理 人北京市辽海律师事务所要求被告浙江省环保局行政作为的公函，尚不符合最高人 民法院《关于执行{行政诉讼法)若干问题的解释》第39条第1款规定，所以裁 定不予受理。 近几年法院受理的“环境行政不作为”案件呈上升趋势，这与我国实施依法治 国方略背景下公民法律意识、尤其是行政诉讼意识明显增强有相当大的关联，’是我 国迈向法治社会的重要标志之一。但这类案件的增加也与当前，“环境行政不作为” 现象趋于泛滥、环境行政执法领域反腐败斗争形势日趋严峻有关。环境行政不作为 不仅导致行政相对人的合法权益得不到及时有效的保障，损害了其正当权益，而且 还在相当程度上丧失了环境行政机关的“政府信用”，，严重损害了依法行政的良好 形象。 “责任行政”是现代行政法的基本理念，也是一个法治政府应当恪守的基本原 则。根据权力与责任对等的原则，行政机关应当对自己的行为承担相应的责任，行 政权力的运作应当始终置于法定责任的轨道。行政不作为现象其实是权力与责任严 重脱节的一种表现，是以消极的不作为姿态滥用权力和规避责任。所谓环境行政不 作为就是指环境行政监督管理机关有积极实施行政行为的职责或义务，应当履行而 未履行、未完全履行或拖延履行其法定职责的状态。其构成特征具有以下几个 方面： 1．必须负有某种法定作为职责或义务。作为义务是构成环境行政不作为的核 心。作为义务的根据或来源有哪些?一般认为，作为特定义务的来源有：法律上的 明文规定；职业或业务上的要求；行为人先前的行为。①在我国，环境行政作为义 务的根据是法律上的明文规定。我国《环境保护法》只对环保部门的法定职责做了 原则性的规定，即“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。” “各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实 施统一监督管理的机关。”“统一监督管理”的内容是什么?结合各环境单行法及有 关环境行政法规、规章的规定，各级人民政府的环境保护行政主管部门实施统一监督管理的主要内容，亦即其主要职责，包括以下各项：(1)监督检查国家环境保护 法律、法规、规章、方针政策以及地方性法规、地方人民政府规章在本辖区的贯彻 实施；(2)是拟订本辖区环境保护管理办法；并监督实施；(3)：‘参与制定本辖区经 济社会发展规划和城镇规划，编制本辖区环境保护计划，并监督实施；{4)按审批 权限审批本辖区建设项目的环境影响报告书(表)，负责严三同时”管理，统一监 督管理本辖区的污染防治工作；(5)负责本辖区的环境监测：环境统计、污染源调 查及建档，排污收费、排污许可证发放等工作；(6)掌握本辖区环境质量状况； (7)开展环境保护宣传教育：，普及环境保护知识；推广环境保护的先进经验和技 术，表彰环境保护的先进集体和个人；(8)组织环境监察执法队伍，并领导其业务 工作；(9)调查处理环境污染事故和纠纷；(10)指导本辖区乡镇的环境保护工作， 负责本辖区环境保护队伍建设。 案例10中平顶山市环保局应该对本辖区内的污染防治工作进行统一监督管理， 根据相关法律、法规对环境违法行为负有环境行政处罚，环境监督检查、环境强制 执行的职责。案例u中几百名学生遭受苯乙稀的侵害，应属于此较大的中毒事故， 浙江省环境保护局是当地环境保护方面的行政主管机关，对这种发生在其辖区内的 特大环境污染事故，负有调查取证并及时做出相应行政处罚和行政处理决定的职， 责。同时当地环保局负有法定不可推卸的审批、监管责任，在辖区内出现污染事故； 时，应报经同级人民政府批准，采取强制性应急措施的责任，包括责令有关企事业； 单位减少或者停止排放污染物。 2．环境行政不作为主体必须是负有法定环境监管职责的环境行政监督管理机； 关。环境行政监督管理机关是行使环境行政职能的承担者。根据法律规定，我国的； 环境监督管理机关有：国务院环境保护行政主管部门，即国家环保总局；县级以上； 地方人民政府环境保护行政主管部门，即地方环境保护局；国家海洋行政主管 门；港务监督行政主管部门；渔政渔港监督行政主管部门；军队环境保护部门；． 级公安机关；各级交通部门的航政机关；铁道行政主管部门；民航管理部门；国 资源行政主管部门；农业行政主管部门；水行政主管部门。其他一切非环境行政 督管理机关、临时机构等都无权作出环境行政行为。行政主体不仅必须是负有法 职责的机关、组织，而且所请求事项在其职责之内，否则即不构成不作为。②如 环境行政管理机关申请保护人身安全，环境行政管理机关予以拒绝，即不构成 作为。 3．必须存在不作为的情形。外在的行为是法律行为主体作用于对象(包括 他主体、动物、物体、权利、关系、利益、秩序、整个社会)的中介及方式，是 律行为构成的最基本要素。③“我只是由于表现自己，只是由于踏人现实的领域 我才进入受立法者支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，就是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”④行为分为作为和不作为。不作为，是指以消极 的、抑制的形式表现的具有法律意义的行为。⑤具体到环境行政不作为表现为环境 行政机关不履行、不完全履行或拖延履行其法定职责的行为。案例10中平顶山市 环保局未根据《大气污染防治法》第25条第4款规定，对金泰利公司因管理不善 造成皮革自燃、用皮革引火、焚烧皮革等环境违法行为给予行政处罚，而以所谓自 由裁量权运用该法第31条予以书面警告，在执法中避重就轻，怠于行使本应严格 行使的环境行政处罚权、环境监督检查权以及环境强制执行权。案例11中事故发 生后，省环保局先后派了几次专家组和技术人员到当地督促事件的解决，因为当地 政府以对此事作了处理，就没有再做出行政处罚和行政处理决定。但我们从本案的 处理结果可以看到，当地政府对肇事单位的处罚畸轻，此时环保部门应该行使其职 责对污染单位进行行政处罚。在这起严重环境污染事故中，肇事企业在无环保局审 批时必备的环境污染防治设施的情况下，向寿昌江直接排放以苯乙烯为主要原料的 含热废水达六年之久，建德市环保局却应该监督而不监督，应该处理而不处理，以 致发生这起严重污染事故。对此，当地环境保护部门难辞其咎。至于为何没有对该 化工企业进行排放废水废气的日常监测?建德市环保局解释说因为没有国家或地方 的苯乙烯排放标准，造成这种监测有一定难度。我们认为环保部门对化工企业排污 的监测责任不能以国家或地方没有污染物排放标准而一推了之。 4．必须是违反法定程序。行政机关作出行政行为的程序必须合法，符合法律 规定的步骤、方式、方法、时限和顺序。违反法定程序的行政行为同样是违法行政 行为。⑥环境行政不作为违反法定程序的表现主要是超过法定期限或合理期限不履 行或拖延履行法定职责。在法定期间拒绝履行或拖延履行较好确定。但是我国环境 行政程序法还在不断完善过程中，对于很多环境行政行为是没有法律规定的期限， 在这种情况下，如何来认定，在实践中是一个棘手的问题。一般认为应当根据环境 行政机关处理这类问题的惯用时间、事件本身的难易程度、主客观条件确定一个合 酬限。《关于执行{行政诉讼法)若干问题的解释》第39条第1款规定“公民、 法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日 内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受 理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的， 从其规定。” 根据以上构成特征，可以看出环境行政不作为当然地具有违法的性质。案例 10中法院的判决是正确的；而案例11法院的裁定则是不对的。本案的被告行政不作为的事实根据不能以律师事务所发出公函的时间为依据。 否得到行政机关及时、有效处理，相关责任人是否受到相应行政处罚的事实来判 断。本案特大环保污染事故发生至今已经两个多月，浙江省的环保部门未有任何有 效的环保处理决定或处罚决定。因此，我们认为，法院不予受理的裁定所适用的法 条欠妥。而且，即使本案尚在申请行政机关履行职责的法定期间内，但由于原告的 医疗费用和继续治疗的费用尚未解决，且肇事企业仍在继续生产，存在可能再次发 生特大环境污染事故的危险性，故本案属于情况紧急，、应适用最高人民法院《关于 执行{行政诉讼法)若干问题的解释》第39条第2款规定，即：“公民、法人或其 他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机 关不履行的，起诉期间不受前款规定(60日)的限制。”所以法院不能简单地以 “不予受理”裁定将此案置于司法审查之外，这将不利于防止和纠正环境行政权力 的滥用和腐败。 对一审法院认为建德市劳动局已经对新安江塑料化工实业有限公司作出了行政 处罚，所以不存在行政不作为的情况。我们认为，当地劳动局的行政处罚与环保周 的行政处罚是不同的。本案不是企业与劳动者发生争议，而是污染环境的企业与受 污染的345名小学生之间所发生的环境污染损害关系。这一特大的污染事故发生 后，按照级别和属地管辖原则，浙江省环保局作为当地的主管机关，有义务对污染 源及时进行调查取证，并及时依法作出相应的具体行政行为。 环保部门的环境行政不作为应当予以制止、处罚的违法行为不制止、不处罚 致使他人合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，直接主管人员和责任人员将 承担行政处分的责任，发生重大污染事故，后果严重的，依《中华人民共和国刑 法》(以下简称《刑法》)追究刑事责任。《刑法》第九章渎职罪中“环境监管失职 罪”(第408条)根据最高人民检察院1999年9月9日通过的《关于人民检察院直接受理立案侦查 案件立案标准的规定（试行）》第（17）项，“环境监管失职罪是指负有环境监管职责 的国家工作人员严重不负责任，不履行或不认真履行环 保监督管理职责，导致重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人 身伤亡的严重后果的行为”。山西省晋城市中级人民法院对阳城县环保局原局长赵 璋信和原副局长赵余库因犯“环境监管失职罪”，分别被判处有期徒刑6个和有 期徒刑8个月，是全国第一起关于环境监管失职罪的有罪判决 其执法人员严格依法履行环境监管职责具有现实的警示意义。⑦ 《行政诉讼法》第54条明确规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判 决其在一定期限内履行。”依据该项规定，人民法院对环境行政不作为诉讼的判决， 结果只能是判令作为被告的环境行政机关在一定期限内履行其作为义务。至于履行法定职责通过何种途径，采取何种措施，法院不应干涉。只有在环境保护局采取的 措施侵害了有关当事人的合法权益，当事人请求人民法院对该措施的正确性和合理 性加以审查时，人民法院才能针对这一措施的合法性加以审查，并作出相应的 判决。 ①高铭喧主编：《中国刑法学》，中国人民大学出版社1989年版，第99页。 ②胡益平：“可诉性行政不作为之法律探讨”，载《宁波审判研究》2001年第2期 ③张文显主编：《法理学》，高等教育出版社，北京大学 出版社1999年版，第103页 ④《马克思恩格斯全集》第1卷，第168页。 ⑤张文显主编：《法理学》，高等教育出版社，北京大学出版社]99年版，第108页。 ⑥罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社]999年版，第130页。 ⑦黄丹凤：“环境监管失职环保局长进监狱”，载《中国环境报》2002年8月17日，第三版