案例15 环保局与工商局联合执法案 [案情] 1998年初，王女士租用新建居民楼门市房从事餐饮业，在未采取有效污染防 治措施，未履行环保审批手续的情况下，擅自开张营业。随着居民先后人住，油 烟、噪声等环境问题引起的店群矛盾和纠纷日趋突出。从2000年初开始，该楼住 户多次向县政府、县环保局、县工商局等单位投诉，强烈要求取缔该饭店的违法经 营活动。接到投诉后，环保局会同工商等部门数次责令该饭店进行整改，并帮助协 调店群纠纷，但成效不明显。在2000年9月，县环保局、县工商局组成了综合执 法组，联合签发了《环境保护听证告知书》和《行政处罚决定书》，因未通过法院 审查，同年11月，县环保局、县工商局又联合签发了《撤销环境违法案件行政处 罚决定书》。在2000年12月，县环保局以“未执行环境影响报告书(表)审批和 ‘三同时’制度”为由，单独签发了《环境保护听证告知书》和《行政处罚决定 书》，责令该饭店停止生产。 [问题] 1．案例14中克州林业局是否具备对野生动物及其产品的监督管理权、行政处 罚权? 2．案例15中联合执法机构是否可作为行政执法主体? [参考结论与法理分析] 案例14中一审法院经审理认为根据国发[1987]号文件规定，野生药材由 各级医药公司经营管理，原告已取得《药品经营企业证》，有权经营。且原告收购 雪豹骨之行为，属工商行政管理部门主管。克州林业局公安科，不是药品经营销售 的主管机关，不具备对该行为处罚的主体资格，被告行使行政处罚权，没有法律依 据，其授权无效，其行政处罚是超越职权的行为。根据《野生动物保护法》第35 条、新疆维吾尔自治区《实施{野生动物保护法)办法》第39条、《中华人民共和 国行政诉讼法》第54条第(2)项第4款之规定，作出判决：撤销克州林业公安科 林罚字[1992]0001号行政处罚决定。 二审法院经审理认为：克州医药公司违反野生动物保护法律的规定，收购野生 动物产品的行为，依法应受到处罚。一审法院认定州林业局越权并撤销其林罚字 [1992]0001号行政处罚决定不妥。作出判决：一、撤销阿图什市人民法院的行政 判决，二、维持克州林业局林罚字[1992]0001号行政处罚决定。， 对行政权进行科学、合理的划分是审查行政机关是否超越职权的前提。我国环 境监督管理体制进行原则规定的是《环境保护法》第7条，另外还有各环境单行法 的规定。具体职责划分如下：(1)国务院环境保护行政主管部门，负责对全国环境 保护工作实施统一监督管理；(2)县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；(3)国家海洋行政主管部门及其派出 机构，分管海洋石油勘探开发和海洋倾废活动中防止海洋污染损害的监督管理工 作；(4)港务监督行政主管部门负责对船舶、水上拆船污染海域和海港水域环境的 污染、机动船舶噪声污染防治的监督和管理；(5)渔政渔港监督行政主管部门负责 对渔业船舶排污、拆船作业污染渔业港区水域的环境污染的防治、监督与管理； (6)军队环境保护部门对部队的演练、武器试验、军事科研、军工生产、运输、部 队生活等方面的环境污染防治实施监督管理；(7)各级公安机关负责对环境噪声的 污染(交通噪声与社会生活噪声)、放射性污染、破坏野生动物和破坏水土保持 (构成犯罪)等环境污染防治与自然资源保护实施监督管理；(8)各级交通部门的 航政机关负责对陆地水体船舶的大气污染、水污染、环境噪声污染防治的监督管 理；(9)铁道行政主管部门负责对铁路机车环境污染防治的监督管理；(10)民航 管理部门负责对经营通用航空业务的企业、事业单位和民用机场的环境噪声污染防 治的监督管理；(11)国土资源行政主管部门下属的土地管理局负责对土地资源保 护的监督管理；矿产局负责对矿产资源的保护实施监督管理；林业局负责对森林资 源、陆生野生动物、野生动物的保护实施监督管理；(12)农业行政主管部门负责 对草原、农田保护区、野生动物资源的保护实施监督管理；(13)水行政主管部门 负责对水资源的保护实施监督管理。另外，还有国务院建设行政主管部门和县级以 上地方人民政府环境卫生行政主管部门，负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运 输和处置的环境污染防治的监督管理；海关、工商行政主管部门可以对某些野生动 物保护实施监督管理等等。 关于案例14中被告是否超越职权的问题。我们认为此案关键是克州林业公安 科是否为陆生野生动物的管理机关?《野生动物保护法》第7条规定： “国务院林 业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。省、自治区、 直辖市政府林业行政主管部门主管本行政区域内陆生野生动物管理工作。自治州、 县和市政府陆生野生动物管理的行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确 定。”新疆维吾尔自治区《实施{野生动物保护法)办法》第5条规定：“自治区县 级以上人民政府林业行政主管部门和渔业行政主管部门分别是本行政区域内的陆生 和水生野生动物保护管理的主管部门。”据此，林业行政主管部门，就是经法律、 法规授权的陆生野生动物管理的特定主管机关。克州林业局的业务职能部门公安 科，依法对有关的违法行为进行监督检查和管理，是执行法定职务的行为，代表州 林业局对违法行为人进行行政处罚是正确合法的。 一审法院认为林业行政主管部门对进入市场的野生动物产品无监督管理权，其 进行处罚的具体行政行为是越权行使工商行政管理职权的行为，这一认定是否正 确?《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》(以下简称《陆生野生动物保护 实施条例》)第28条第2款规定：“对进入集贸市场以外经营野生动物或者其产品，由野生动物行政主管部门、工商行政管理部门或者其授权的单位进行监督管理。” 该条例第37条规定：“违反野生动物保护法规，出售、收购、运输、携带国家或者 地方重点保护野生动物或者其产品的，由工商行政管理部门或者其授权的野生动物 行政主管部门没收实物和违法所得，并可处以相当于实物价值10倍以下的罚款。” 根据以上规定，对违反陆生野生动物及其产品保护的违法行为，凡未进入集贸市场 的，野生动物行政主管部门即林业行政主管部门和工商行政主管部门及其授权单位 都具有监督管理权，对违法出售、收购、运输、携带国家和地方重点保护野生动物 及其产品的，工商行政管理部门具有处罚权，其授权的野生动物行政主管部门也可 以根据授权部门的委托行使处罚权。本案中，克州医药公司收购的野生动物是否进 入集贸市场尚未查清，即便是已经进入集贸市场，由于克州林业局在查处本案时接 受了工商行政部门的委托，该局也有权对其进行监督管理和处罚。原审人民法院在 审查该具体行政行为时，认定野生动物行政主管部门越权行使了工商行政管理部门 的职权，属于对有关法律条文的理解错误。因此，作为野生动物行政主管部门的克 州林业局在法律授权范围内，对未进入集贸市场收购野生动物产品的行为进行监督 管理和处罚是在法律规定的范围内行使职权，其具体行政行为是合法的。 案例15涉及的是联合执法与综合执法机构问题。综合执法机构是指在一些综 合领域实施行政管理或是行政处罚的跨部门机构。由于多方面原因，现行行政执法 工作中不同程度地存在多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等问 题，影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序， 并导致了不正之风和腐败行为的发生。为了深入、系统、全面地改革和创新行政执 法体制，必须从行政管理体制上解决行政执法中存在的问题。清理整顿行政执法队 伍、实行综合行政执法，有利于打击和遏制社会经济生活中的各种消极腐败现象， 整顿和规范市场经济秩序，促进依法行政、从严治政。我国的环境监督管理体制显 得十分零散，这不仅从一定范围内削弱了环境保护部门本身的职能，而且也因为非 专门性环境保护监督管理机构把环境保护当做副业，而怠于管理，致使环境保护工 作出现空位现象。所以在环境资源监督管理体制上，要改变多头执法的状况，组建 相对独立、集中统一的行政执法机构。经批准成立的综合行政执法机构，是独立的 行政机关，具有行政执法主体资格，也就是说，有权进行行政处罚。目前我国对于 建立综合执法机构仍在试点阶段。本案中环保局与工商局联合执法，与综合执法机 陶的性质有本质区别，它是以两机关共同名义作出的，并不是一个具有独立法律地 位的行政执法主体。这会带来一系列问题：第一，混淆了两个行政机关之间的职责 权限范围分工，破坏了法律确立的关于行政机关的设置、管理职责的分工制度；第 二，责任承担不明确。权力与责任相对应，如果职能分工不明确，必然导致责任承 阻不明确。这样做极易出现各机关之间相互推诿责任的现象，导致难以追究违法责 臣。最后，由于责任不明确，联合执法容易导致滥用行政处罚权，对公民、法人和其他组织的权益造成威胁。从法律角度来看，联合执法是不允许的。所以本案应该 根据《行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定 职责范围内实施。对违反环境保护法律、法规的行为，依法应由县级以上环境保护 主管部门独立给予行政处罚。