公众参与法律制度的审视与完善

——基于《环境保护法》的法律条款规范分析

邓 瑞* （武汉大学环境法研究所，湖北武汉430072）

摘要：2014年4月24日《环境保护法修订案》审议通过，其中对于“信息公开与公众参与”进行了专章的规定。这一制度设计凸显了在环境的保护与治理由单一的政府行政管制到政府、公众等多方治理模式转变。在应然层面，公众参与法律制度应当融入到环境法的三大体系范畴（污染防治、自然资源保护与生态保护建设），制度设计应当以公众环境权理论（环境知情权、参与权与救济权）为基础；在实然层面，新《环境保护法》对于该制度下相关各方主体（个体、组织以及国家）的权利与义务进行了分配，但仍然存在着公民参与权不够，偏向“末端参与”等问题。因此，在这一背景下，公众参与法律制度的完善就具有了可行性，必要性以及方向性。

关键词：公众参与制度 审视 构建

一、公众参与制度的相关概念界定

（一）“公众”的概念界定

相对于个人而言，公众是一个群体性并且比较抽象的概念。对于公众概念的界定，一般认为公众指一个或更多的自然人或法人, 包括直接受影响的人群和团体的公共代表及其他感兴趣的团体三大部分。[1]学界对于公众的认知包涵广义与狭义两个层面。[2]然而对于法律上公众的含义，笔者持狭义的观点，因为广义的公众概念过于宽泛与抽象，不符合法律确定性的要求，相比较而言，狭义的公众概念外延界定明确，主要限定于与自己有相关关系的人或者团体。对于环境保护法上公众含义的界定，笔者通过梳理现行《环境保护法》的条文规定（如表1），公众可认定为公民、法人和其他组织。

表1

（二）“个体”与“公众”的区分

个体[3]与公众是一对矛盾的关系，一方面公众是由个体组成，离开了个体，公众概念就会变得抽象而没有意义；另一方面公众与个人是有区别的，有时候利益是冲突的。通过现行《环境保护法》的法条规定可以看出，在第五条、第五十六条使用了公众的概念，在其他条款比如第六条使用了“一切单位和个人”、第九条使用了“社会组织、环境保护志愿者、学校、新闻媒体”，第二十二、二十三、二十五、四十、四十二、五十九、六十、六十三条使用了“企业事业单位和其他生产经营者”，第三十六、五十三、五十七条使用了“公民、法人和其他组织”，第三十八条使用了“公民”，第五十八条使用了“社会组织”等。这说明《环境保护法》中的公众既包括个体，比如个人、环境保护志愿者、公民；又区别与个体，把公众的概念扩展到社会组织、新闻媒体等。

（三）“参与”的概念界定

环境法的参与[4]，主要是指参与有关环境的立法，有关环境的政府决策、政府的环境执法监督以及在司法上对于环境损害的救济等。根据现行《环境保护法》中的法律条款的规定，笔者通过梳理发现，法律上明文规定的参与路径有三种：环境宣传教育、环境监督与环境诉讼。

（四）公众参与法律制度的概念界定

公众参与[5]是发达国家环境法的一项基本原则，是指在环境保护领域,公民有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。[6]在我国公众参与与环境民主、信息公开有着密切的关系，而且在我国的环境法中，环境影响评价制度更是吸取公众参与的思想，很多规定都是公众参与思想的具体化行动。笔者提出的环境法中的公众参与法律制度定义为贯彻公众参与原则的保障性制度，实际上就是公众参与这一原则的制度化规定，通过具体的法律规定把含有公众参与的法律行为或者法律程序制度化。这种制度的主要内容是通过公众以及国家一定的行为，使其承担权利与义务。

二、公众参与法律制度的环境法界定

环境法的范围在学界对于其含义的理解是有差异的。有学者主张生态应当做广义的理解，也就是生态保护包括污染防治、自然资源保护与生态建设保护（如图3）；有学者则持狭义的观点，认为生态保护仅仅限定在生态的范围，而把污染防治与自然资源保护排除在外。

图3

笔者主张广义的观点，理由有三：

1、环境、资源与生态融合论理论支撑

环境、资源与生态三者具有法律保护客体方面的统一性，法律所调整的社会关系的融合性以及现代立法模式的趋同性。[7]以蔡守秋编纂的《环境资源法教程》为例，环境法的范畴体系可以具体分为三部分——污染防治、自然资源保护与生态保护。因此，从这个视角也可以看出生态保护的范围也可以并且也应当涵盖这三个部分。那么在公众参与法律制度构建的范围界定上，自然这三个范畴——污染防治、自然资源保护与生态保护也应该囊括在其内。

2、《环境保护法》中关于公众参与的规定

《环境保护法》中关于公众参与的规定主要体现在两个部分：第一个部分是在基本原则上，规定了公众参与的原则。[8]第二部分是在第五章关于信息公开与公众参与的专章规定上。[9]从基本原则的视角来分析，环境保护法的基本原则具有统领的作用，自然可以涵盖污染防治、自然资源保护与生态保护三个层面，这一原则的在这三个领域都应该加以适用。《环境保护法》第五章关于信息公开和公众参与的规定一共有六条，这六条中同样也体现在环境法的三大范畴。比如这六条中就包含了公民、法人和其他组织对于破坏环境与生态的行为具有举报的与诉讼的等权利[10]。

3、公众参与制度在污染防治、自然资源保护与生态保护三大领域的体现

从现行的关于污染防治、自然资源保护与生态保护的法律规定可以看出，公众参与制度早已经融入相关的法条当中。这也构成了公众参与制度在三大领域的法律基础。（如图4）

表4

（1）污染防治领域的公众参与。公众参与的制度设计在污染防治领域比较明显。以水污染防治法、大气污染防治法以及固体废弃物污染防治法为例，公众参与的表现在这些法条的制度设计方面主要表现在赋予公民检举权、环境信息知情权以及诉讼的相关权利。[11]

（2）自然资源保护领域的公众参与。自然资源保护是环境法范畴体系的一个重要内容，透过相关自然资源保护方面的法律，也可以看出公众参与相关法律制度的痕迹，比如《森林法》。在《森林法》既规定了公民负有植树造林与保护森林的义务，同时也规定政府引导组织公众参与植树造林，参与植树造林的活动。[12]另一方面如果公众通过植树造林、科学研究等方面有贡献，由政府予以奖励。[13]这实际上是在引导公众参与森林的保护与研究，对于公众参与的激励。

（3）生态保护领域的公众参与。生态保护在环境法领域有着重要的地位。生态保护包括野生动物保护、水土保持、防洪抗震等。生态的保护离不开公众的广泛的参与，参与的路径有监督举报制度、参与生态管理决策。比如《水土保持法》规定了公众举报制度[14]以及国家对于公众参与水土保持工作的支持的法律条款[15]。

三、应然层面公众参与法律制度的构建

（一）制度构建的理论基础

公民环境权是公众参与制度构建的重要理论基础。作为一种基本人权[16]，公民环境权是实体性权利与程序性权利的统一。实体性的权利主要指清洁空气权、清洁水权、宁静权、日照权等良好适宜环境的权利；程序性权利是指环境状况知情权、环境决策参与权、环境损害救济权。“三权”的核心理念是公众参与环境保护。[17]公众参与包括公民参与环境立法活动，参与有关环境的决策活动以及对于环境政策的监督等活动。而这些活动的参与的前提是公民有资格去参与，也就是公民享有参与的权利，而这个权利在环境法领域就表现为公民环境权。公民环境权是公民对环境的一种权利，它是公众参与制度的一种资格，因此公民环境权恰恰能够证明公众参与的合理性。

把公民环境权融入公众参与制度有两层意思，第一层意思是指把公民环境权的思想或者这种权利意识融入公众参与制度之中，使得公众参与制度的内容构成体现公民环境权的思想，把公民环境权的思想成为公众参与制度的引领思想。第二层意思就是把环境权的程序性内容转化为公众参与的具体途径，公众参与的方式。

（二）以公民环境权为基石公众参与法律制度的构建

1、基于环境状况知情权的公众参与制度

1992年人类环境与发展大会上发表的《里约宣言》原则10指出“每个人都应享有了解公共机构掌握的环境信息的适当途径，国家应当提供广泛的信息获取渠道。”这是对于公民环境知情权的规定。环境知情权，是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利，它是知情权在环境保护领域里的具体体现，更是公民参与环境保护的前提条件、客观要求和基础环节。公众参与权实现的前提条件是公众具有充分的知情权。[18]环境知情权问题从两个方面进行规定，一是公众的环境知情权的内容，二是政府保证公众环境知情权实现的义务。[19]

环境知情权的公众参与制度的构造主要从三个方面着手，即环境信息知情的主体、环境信息的内容、环境信息知晓的途径、环境信息公布的主体。从环境信息信息的主体来讲，就是明确哪些人享有获取环境信息的权利，个人、企业还是其他社会组织等等；环境信息的内容，也就是说要明确哪些环境信息属于公开的范围，哪些不属于公开的范围；环境信息知晓的途径就是指公众通过什么样的方式获取环境信息；环境信息公布的主体也就是哪些政府环境信息机关负责公布相关的环境信息，谁负有义务的问题。

2、基于环境损害请求权的公众参与制度

环境损害请求权是指当公民认为自身环境权益受到或可能受到不当或不法的政府决策或企事业单位开发利用环境行为的影响或者侵害的，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼或者民事诉讼请求救济。当公民的环境权益受到侵害时，公民通过申请行政复议，行政诉讼，民事诉讼等手段进行救济的时候，实际上就是公民参与环境司法，公民作为环境诉讼的原告，参与环境司法，是公众参与的体现。

3、基于环境决策参与权的公众参与制度

环境决策参与权是指公民参与到政府有关环境项目的决策，这一权利实际上就是公众参与制度的重要内容，是公众参与的直接体现。有学者认为它是贯彻民主法治和提升开发活动效率理念的重要体现。[20]现代民主行政语境下的公众参与，是指政府及 其机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府公共决策的 制定和执行过程，从而影响公共决策，维护公共利益的行为。[21] 因此，基于环境决策参与权的公众参与制度的模式关键在于政府决策者给予民众参与的机会，并且加以保障之，提供多种途径，吸收借鉴民众对于环境信息的反馈。

四、实然层面《环境保护法》中公众参与法律制度的审视

《环境保护法》第五条规定环境保护应当坚持公众参与的原则。这一条规定把公众参与树立到了基本原则地位，统领了环境保护法的全文，对于环境法中有关的制度设计以及相关各方权利与义务的分配起到了思想的指导作用。

（一）公众参与原则下的制度设计[22]

《环境保护法》第五条对于公众参与基本原则的规定对于整个环境法的制度设计来说是一次革命。这就要求相关的有关环境法的法律制度必须始终贯彻公众参与原则，那么对于法律制度的设计就会产生两种类型：一种是公众参与法律制度，这是包涵公众参与具体内容的法律制度；一种是辅助公众参与实现的法律制度或者措施——包括鼓励性的或者保障性的。这些法律制度统一起来笔者称作为公众参与的制度保障。（如图5）《环境保护法》在公众参与法律制度的设计上主要通过法律条文的形式直接或者间接加以体现之。

1、公众参与法律制度的法律条款体现

公众是环境问题的最终承受者。[23]公众参与法律制度在《环境保护法》的体现主要集中在公众的知情权的保障、公众程序性参与权的享有以及公众监督与救济权利的赋予。《环境保护法》在第五十三条就明确赋予了公众这三项权利。在具体的条款规定中，《环境保护法》第五十四条规定了环境保护等部门负有公布相关环境信息的义务，以实现公众知情权。第十四条与五十六条属于公众参与权的条款规定，公众的意见可以被参考，公众可以参与政府决策。第五十七条与五十八条是公众监督救济权利的条款规定。

2、鼓励性或者保障性制度的法律条款体现

相对于公众参与法律制度，鼓励性或者保障性制度具有辅助性质，目的是使得公众参与更能够顺利的得到实现。这个层面在《环境保护法》的规定中主要包括两方面的内容，一部分是关于环保宣传教育的法律条款规定（第九条），该法律条款规定了各方主体包括政府、学校、教育行政部门以及新闻媒体开展环境教育，并且是义务性的要求。对于基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者则是鼓励性的支持。另一部分关于鼓励性政策的法律条款规定（第十一条），该条款规定了对于单位和个人在环境保护方面做出贡献的奖励。

表5

（二）公众参与法律制度中个体、组织以及国家权利义务的分配

1、公民与企业的权利与义务

（1）对于公民参与环境保护权利的规定

《环境保护法》对于公民参与环境保护所享有的权利的规定是最丰富的，规定的路径也比较多。

一是笼统规定公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。[24]

二是赋予公民检举权。《环境保护法》规定的公众享有的检举权[25]有两个层面的含义：第一是对于污染环境和破坏生态行为的单位或者个人，有向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报的权利。第二是对于行政部门不履行职责的，有向其上级机关或者监察机关举报的权利。

（2）对于企业环境保护义务的规定：

从公众参与的视角来分析企业环境保护义务，一个重要的方面就是要求企业如实、准确的公布排放污染的排放情况以及环保设施的兴建运行情况，目的是为了保证公众环境知情权的实现，这点恰好在《环境保护法》[26]得到了体现。

2、组织以及事业单位的权利与义务

（1）对于组织参与环境保护权利的规定。环保组织是公众参与制度设计中的一支重要力量。据统计，到1992 年，美国共有1 万多个各种各样的非政府环境保护组织。[27]《环境保护法》中提起对于组织参与环境保护享有权利的规定最典型的就是赋予了相关社会组织提起公益诉讼的权利[28]。

（2）对于事业单位参与环境保护义务的规定。按照《环境保护法》中法律条款的规定学校、新闻部门等事业单位在环境保护知识的宣传教育、环境法律规范的普及方面具有重要作用，也是法律规定的一项义务。

3、国家（政府）的权利与义务

《环境保护法》中对于国家（政府）义务的规定相对较多，更多的侧重于通过行政手段来保证公众参与的实现。在《环境保护法》概括的规定了政府在公开环境信息、公众参与程序完善、公民监督环境保护等方面的义务。[29]这些可以具体分为几个方面：

（1）为了保障公民的环境知情权的国家（政府）职责规定。公众参与的首要前提就是享有环境信息知情权，因此国家（政府）职责的重点就是要保障公众的知情权。环境信息的公开应该从两个方面着手：一是违法企业相关环境信息的公开，包括企业的违法排污情况，排污处理设施情况等，二是公布环境信息，包括环境质量信息，环境污染信息，政府应当定期发布环境状况公报。[30]

（2）环境决策保障公众参与的规定。公众参与的路径是多样的，比较典型的有政府环境决策、环境影响评价等过程中征求公众意见。《环境保护法》规定政府在制定经济、技术政策时，应当听取公众意见。[31]在环境影响评价时，不仅政府部门要求公众意见，同时也要求建设单位也必须听取公众意见与建议。

（3）对公众参与进行引导性的规定。在《环境保护法》中就规定了政府要奖励对于环境保护具有显著成绩的单位与个人，这实际上就是激励公众参与，引导公众参与。 [32]

（三）《环境保护法》中公众参与法律制度的未竟之处

1、公众参与的权利基石不稳，被政府的环境行政管理权挤压过度

在公众参与方面，新《环境保护法》相对于旧《环境保护法》有了很大的进步与完善，明确了公众参与的基本原则，对于公众参与做了专章的规定。但是从新《环境保护法》整体来看，公众参与没有成为环境法所确认的公民环境权[33]，规定公众享有参与权的条款较少，内容模糊不具体（第五十三条），限制性规定相对较多，无法在执法与司法中加以落实。相反，对于政府的环境行政管理权则规定的比较丰富，《环境保护法》第十四条、第五十四条等条款过多规定政府这一主体的权利与义务，这在一定程度上会挤压或者侵蚀公众的环境参与权，环境保护的制度主要从行政强制、经济杠杆调节和公众参与进行设计。[34]但是过于强调行政强制在环境保护中的作用已经不符合现代治理环境的新思维。[35]因此，先从总体上判断，有关公众参与的法律条文规定，形式意义更强。

2、公众参与的范围狭窄

新《环境保护法》有一个不足之处就是对于自然资源保护规定的相对较少，更多的侧重于污染防治与生态保护，这在公众参与的制度设计方面就会出现同样的问题。自然资源保护涉及到保护力量应该是多方面，包括政府行政公权力的保护，也包括公众私权利的参与。因此，缺乏对于自然资源保护方面的公众参与一方面损害环境法体系的完整性，另一方面也会使自然资源保护的无力性。

3、公众参与偏重于“末端参与”

《环境保护法》在第五条规定了预防为主与公众参与的原则。在具体制度设计方面，公众参与经历了从末端参与到全程参与的渐进过程。但纵观新《环境保护法》的条文设计，从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督,事前的参与不够。[36]条文规定依然是偏向赋予公众检举权（第五十七条）、诉讼权（第五十八条）等末端参与方面，规定公众全程参与，尤其是预防性的参与相对较少（第十四条）。这样的制度设计实际上是不合理并且不经济的，法律在实践中实施的成本也相对较大。

五、公众参与法律制度的完善

《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称“《办法》”）为公众参与制度的进一步完善提供了契机，从而以弥补《环境保护法》中有关公众参与条款规定的缺憾之处。因此通过《办法》完善公众参与制度不失为一条好的路径。

（一）《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿）评析

《办法》是在新《环境保护法》颁布施行之后计划的一个配套法律，相对于《环境保护法》第五章信息公开和公众参与的规定，《办法》的目的就是第五章的具体化，使得公众参与真正得到落实。仔细考量《办法》的条文结构，包括总则、公众参与、公众监督、保障措施以及附则五章。其中公众参与部分详细的规定了公众参与的途径，因此可以说是对《环境保护法》第五章的贯彻与弥补。但是，特别对比日本的公益诉讼制度，日本环境公益诉讼的类型主要包括取消诉讼、课以义务诉讼、居民诉讼、请求国家赔偿诉讼等[37]，《办法》也存在着公众参与权利的规定缺乏、诉讼救济制度的涉及较少，参与范围不完整等缺陷。

（二）公众参与法律制度的进一步完善

（1）公众参与程序的权利化

权利是公众参与的基石，公众参与实际上权利的实现。公民环境权能否真正转化为公民的实有权利,关键在于如何确立该项权利的法律保障和救济途径。[38]新《环境保护法》作为一部基础性、综合性的法律，对于公众参与进行了专章的介绍已属不易，《办法》对于公众参与的深化则让人看到了希望与曙光。然而仔细审视《办法》对于公众参与制度的法律条款，会发现公众参与的权利基石比较薄弱，也就是缺乏以权力形式表现出来的关于公众参与的规定，这一点对于公众参与的实施是非常不利的。对公众参与环境保护的渠道、方式和程序进一步细化，为公众参与环境保护提供制度保障。[39]公众参与的基石是权利，因此应当把公众参与的程序以权利的形态表现出来，更利于公众行使与救济。

（2）完善公众参与的环境领域范围

环境法的范畴包括污染防治、自然资源保护以及生态建设保护三大范畴，漏掉其中一个就会破坏环境法体系的完整性，有失偏颇。在对公众参与进行制度设计时，要注意加强对于自然资源保护领域的制度设计，《办法》中更多涉及到对于公众参与本身的程序性构建，却缺乏对于参与的环境的范围界定，因此应当扩大公众参与中“环境”的范围，使之更加全面。

六、结论

作为环境法的一项基本原则，公众参与对于环境治理领域的制度设计具有指导作用；作为一种法律制度，公众参与也规制着环保互动中环保主体的行为。法律制度是其他制度安排与运用的基础和依据[40]，新《环境保护法》第五章对于公众参与的专章规定，只是公众参与环境保护与治理的开始，《办法》征求意见稿的公布预示着公众参与制度的进一步深化。然而我国公众参与的制度设计却面临着公民环境权的缺位，政府环境行政管理权的过度挤压等问题，因此笔者认为建立以公民环境权为基石，以现行《环境保护法》为指导性法律的公众参与法律制度，才是符合中国国情的，才是符合中国环境保护与治理模式的路径。

Review and Improvement of Public Participation in the Legal System

-----Normative analysis based on the "Environmental Protection Law" legal provisions

Deng Rui （Research institute of environmental law,430072)

Abstract: "Environmental Protection Law amendment" was passed onApril 24, 2014,in which “information disclosure and public participation” is inclueded for the provision of special chapter. This system means change from a single administrative control to the government, the public and other parties governance in the protection and management of the environment.On one hand ,public participation in the legal system ought to be integrated into the context of the three systems of environmental law(pollution control, natural resource protection and ecological protection) ,institutional design should be based on public environmental rights theory (environmental right to know, participation right and right of relief ).In the Real level, the new "Environmental Protection Law" has allocated the rights and obligations to the relevant parties (individuals, organizations and countries), but there are still not enough right of citizens to participate.But there are still some problems,for example public participation is not enough, end to participate in. Thus, the improvement of Public Participation would have the feasibility, necessity and direction in this context.

Keywords: Public Participation in the legal system; Review; System Construction