从新环保法谈雾霾问题

包玉华 胡婧宜 （东北林业大学 环境与资源保护法学）

摘要：地球的普遍升温，冷空气过程减少，风速低造成空气对流阻碍形成了雾霾的气象条件。古语有云：食必长饱，然后求美。80年代在以经济建设为中心的指引下，中国的经济得到了快速的发展，大多数人都 已能解决温饱问题，随着工业化发展和城市化进程越来越多的人向往高品质的生活环境，也令环保问题逐渐显现出来。但是与英美等国家工业化城市化发展进程中产生的雾霾相比较，中国雾霾产生的原因也有其独特性。通过中国雾霾产生的特点以及新环境保护法的颁布，从根本源头上提出治理雾霾的建议。

关键词：雾霾 中国雾霾 环境保护 新环境保护法

一、中国式雾霾

美国耶鲁大学环境法与政策中心评估了全球178个国家的2014年环境绩效指数。中国的总体总和排名大约在第118，接近最差的1/3。其中空气质量指数排名几乎垫底，而家庭用电普及率则在世界领先。随着人均耗电量的增加必然带来燃煤发电产生的粉尘和废气排放量的增加，当然影响一个国家的环境问题有很多。同时我们每个人都是雾霾的受害者，也是雾霾的制造者。随着生活水平的提高，购买家用车的人越来越多，机动车排放的尾气也越来越多。中国的文化习俗也伴随着一定的污染，过年燃放鞭炮以及烧纸祭拜祖先。解决“雾霾”问题，不能停留在对其普遍性特征的研究上，要对其特殊性进行深入剖析。

如在夜间，运行中的汽车大幅减少、工厂停产、工地停工、职工下班、商业打烊、发电厂负荷下降，向大气中排放污染物的强度大幅降低，但“雾霾”的强度却显著增强；早上，生产生活恢复正常，向大气中排放污染物的强度提高，但“雾霾”强度却稳定或呈下降趋势。这种变化趋势并不是偶尔发生的现象，而是形成一般性的规律。

二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物这三项是雾霾主要组成，前两者为气态污染物，最后一项颗粒物才是加重雾霾天气污染的罪魁祸首。中国雾霾频发和严重性也与水土环境面源污染、大量滋生微生物种群有直接关联。微生物广泛分布于自然界中。微生物最主要的特点就是体积小、种类多、繁殖迅速、环境适应能力强。土壤为微生物生长提供了所需要的各种基本要素，而且还具有保温性能好、缓冲性强等优点，因此，土壤是微生物的大本营。土壤中尤以细菌最多，约占土壤微生物总量的70%-90%;水环境是微生物栖息的第二天然场所。城市生活污水、工业废水，有机物含量高，种类复杂，其中的微生物多为腐生型细菌和原生动物;空气虽然不是微生物生长繁殖的良好场所，但土壤、水体、各种腐烂的有机物以及人和动物、植物体上的微生物，都可随着气流运动被携带到空气中。

上述研究揭示了一个并不被常人注意的现象：如北京已经被2000多座垃圾场包围，目前每天垃圾处理缺口高达8000吨，仍以每年8%-10%的速度增长。而严重雾霾的快速形成与扩散，就与微生物的繁殖能力有关。微生物生长最重要的养分就是氨和氮。研究发现，氨和氮产生的根源是水源的富营养化污染。中国水体中的营养物污染或水体富营养化问题，在过去50年里呈指数增长。同理，污染和富营养化也为土壤中微生物的大量繁衍提供了条件，造成微生物在土壤大量富集，冬春旱季可随着气流运动被携带到空气中。

对于中国的治霾问题，顾为东认为，从长远看，必须加强水土保持力度，加大水体富营养化污染的治理和生态修复;减少化肥使用量，减少农村面源污染，抑制微生物种群的形成和蔓延。消除“雾霾”，可以从打破大气中微生物群的生存环境入手，有效抑制和消减重度“雾霾”的形成。

二、借鉴美国清洁空气法

美国的《空气污染控制法》颁行于1955年,但美国与空气污染防治立法历史并非自1955年开始，早在1851年，芝加哥和辛辛那提市就开始了进行保护空气质量的立法尝试。美国的清洁空气法是经过一个世纪的反复加工修改而形成的一个法律部门。仅就联邦层次的立法而言,它是从1955年《空气污染控制法》到1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》，再到1970年的《清洁空气法》以及后来的1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善起来的一个法律规范体系。经过半个世纪的不断修改完善,美国的清洁空气法确立的一系列行之有效的原则。其中包括:国家空气质量标准原则、州政府独立实施原则、新源控制原则、视觉可视性原则。

联邦环境保护总署立足于从源头上防止超标排放车辆的生产,制定了认证制度、检测制度、减排配件应用制度等多项制度,以保证各类管理项目的落实，从而较好地控制了移动空气污染物质的排放,也标志着对机动车辆尾气排放管理进入到较高层次。美国清洁空气法在防治大气污染上非常注意从源头治理。其机动车使用燃油管理项目就是关注源头的一个项目。早在1967年的5空气质量管理法就要求机动车使用燃料的生产商公布燃料添加成分、使用目的等信息。1970年《清洁空气法》授权联邦环境保护总署在为新型号的机动车使用燃料注册时应当进行人体健康影响测试。考虑到机动车使用燃料所含的污染物质对人体健康的潜在影响,要求联邦环境保护总署对燃料生产商的商业行为做出合理的规制。其中包括禁止装配有催化剂转炉减排器的机动车辆使用含铅汽油要求汽油生产商大量生产无铅汽油等。1990年《清洁空气法》第211条规定了改良汽油项目,目的在于削减汽油中所含有的挥发性有机化学物质和其他空气污染物质。在对挥发性污染物质管理的过程中发现,燃料生产企业用于替代铅和辛烷的香欣型化学物质等,是造成空气质量恶化的主要原因。国会认为如果用含有氧成分的有机化合物也即氧化剂,作为汽油添加剂的替代品的话,则可以大大降低空气污染物质的排放。

为了改善机动车使用燃料,减少污染,美国清洁空气法还建立的氧化剂汽油项目。该项目是通过添加氧化剂促进燃料的充分燃烧,以减少一氧化碳的形成。该项目要求所有一氧化碳未达标区的地区只能销售氧化剂汽油,所有进入一氧化碳未达标区的机动车必须使用氧化剂汽油。

美国清洁空气法有专门针对酸雨的管理项目。该项目是在1990年的清洁空法修正案中确立的修正案确定的目标是将二氧化硫的年排放量削减至低于1980年的排放水平一千万吨以下,将氮氧化物的年排放量削减至1980年排放水平的二百万吨以下。实现该目标的法律措施主要有:(l)排放配额制调控排放总量;(2)采用新技术方法降低排放;(3)实行认证制度控制排放;(4)建立排放监测定期报告制度,监督排放;(5)用罚款扣减下一年度排放指标等处罚督促企业减少排放、遵守管理制度。

三、史上最严环保法

直至今天2015年1月1日起新环境保护法开始正式施行，同时它被称为史上最严环保法。人们寄希望于这部法律能改善环境问题，但是这仍需要一个漫长的过程。

中国有70%的国土都在雾霾的笼罩之中，柴静的《穹顶之下》以及今年全国两会，环保成了热门话题。在今年的工作总体部署中总计用697字谈到环保。李克强说：我们一定要严格环境执法，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价；对姑且纵容着严问责，使其受到应有的处罚。必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。环保部部长陈吉宁在媒体座谈会上说，工作计划中第一个关键词就是“严格执法”。最高法在全国设立了382个环保法庭、合议庭或巡回法庭。在新法生效两个月左右的时间里，实施按日基法案共15件，罚款数额总计723万元；实施查封、扣押案共136件；实施限产、停产案共122件；移送行政拘留共107起。新环境保护法实施后，环保公益组织自然之友和中华环保联合会承接环境公益诉讼案件共3起。

四、雾霾防止的具体对策

综上，我国现行的环境保护法在法律规制上已经有了很大突破。治理雾霾是一项巨大的工程，离不开多种手段的权利配合。因此对于国家政府、企业、环保部门、环保民间组织和全社会来说，为落实好新的环保法，改善雾霾大气污染问题，我们还应从几个方面落实。

（一）调整环保部内部机构

目前来说，环保机构设置还不够合理。环保部门应按照大气、水、土壤等污染物的介质来划分司局级机构，使其环保部门权力更加集中、实行起来更加方便快捷。以前的环评机构受制于环保部门，不能真正发挥其作用。环保部内部机构进行调整，环评机构与环保部门应彻底脱离关系。

（二）出台和完善环保法的实施细则，真正发挥环境保护的效力

新环保法要求将环境污染纳入官员的考核之中，成为影响官员仕途的重要因素。但是环保法中没有细化怎样将环境保护纳入到官员的政绩考核之中。若想真正将环保法严格执行起来，国家应继续出台相关政策及司法解释。

（三）严格执行新环境保护法

新环境保护法颁布以前，我国的环境保护问题一直都是“违法成本低，守法成本高”。过去我国环境违法成本太低，之前最高的环境处罚罚款才100万元，相对于一些大企业来说，与更换环保设备相比这只是九牛一毛，所以一些大企业宁愿每年交纳罚款，也不愿意更换环保设备。但是从今年起，新环境保护法第五十九条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这意味着，从发现企业污染那一天开始，到其整改不再污染那一天，每一天都要罚款一定的数额，上不封顶。在重罚之下，一些企业也会主动改正。一个好的法律只有实行起来才是有尊严的，企业守法是底线，违法则便处罚。近日，环保部公布了违法企业整改报告，截止到2015年2月15日，全国共立案查处违法建设项目2124个。2月份处罚案件中，罚款数额最高达208万元，按日连续处罚的案件共16件，与1月份相比，2月份按日处罚的案件数增加60％。

（四）对企业监管以环境质量改善为出发点

以前排放污染总量控制指标对一些企业来说比达到标准排放重要，排放污染质量改善目标，通常不会有人被追究。环境管理应该以质量改善为重点，都应该围绕环境质量改善为出发点，环保部门对企业应从监测污染排放总量逐步转换为监测环境质量。

（五）落实地方政府责任

环保问题是从量变到质变的过程。地方政府对污染企业不监管导致污染企业得寸进尺，因此国家上级部门以及公众都应监督地方政府对于污染企业“不作为”行为。新环境保护法中规定：对逃避监管排放污染物的人员可以拘留。

（六）应鼓励公民实行购车限量交税、垃圾分类等

我们国家是一个人口数量最大的国家，拥有十几亿人口的大国，每一个公民都应该履行环境保护的义务。生活水平的提高，很多高产阶级换车的速度相当快，我国今年实行了房地产税改革，也应将车辆的燃油税进行改革。可以以家庭为单位，车辆不能超过人均的1/3，超过一辆增加燃油税30%。同时，古话说，无规矩不成方圆。我国曾经实行过一阶段的垃圾分类，可是效果并不明显。对于中国而言，人口贫富差距大，受教育程度不同，应该实行交税制度以及惩罚制度，每个人都应缴纳垃圾税，将垃圾统一放到指定场所，并由环保机构与税务局沟通，将所收税款发放给清洁工作人员，由他们每日进行垃圾的收集及分类。

（七）利用市场加强信息公开

通过柴静的《穹顶之下》的播出，打开“污染地图”app就能看见谁在污染我们的空气，共同监控身边的排污户。其他天气应用中大部门都包含了空气质量的信息，也都在为了市场竞争提高自己软件的多功能性，如墨迹天气推出pm2.5空气质量信息、高德地图推出雾霾地图等。环保领域巨大的潜在市场已经向现实市场转化，这种市场经济的良性竞争也同时提高了我国公民与企业对环境保护的重视。

（八）国家补偿赞助环保组织

很多环保组织没有专门的法律方面的人员，没有足够的资金和精力去打官司同时他们受制于地方部门，地方部门不愿意推动司法途径解决环境问题，很多污染企业都是当地经济发展的重点企业。因此，他们更愿意做一些环境宣传、教育等工作。国家鼓励扶持一定的环保组织，使其更有权力和能力去帮助保护环境。

五、结语

雾霾问题不仅仅是一个法律问题，更多的是涉及人类道德与良知的问题。它来源于人类不合理的开发利用自然资源，政府与企业的利益关系，导致污染排放已经达到环境容量的极限，所造成的惩罚性后果。因此，我们现在能做的不仅仅是依靠法律来对污染企业进行遏制、对政府环保部门进行规制，更应该从自身的行为进行反省。我们只有尊重自然、顺应自然的发展规律，才能从根本上治理雾霾等各类环境问题，最终与自然和平相处。

参考文献

[1] 顾为东.中国式雾霾 你想不到的重要原因.第一财经资讯.23.122

[2] 吕忠梅.环境法新视野.中国政法大学出版社.2000.23

[3] 白洋.刘晓源.雾霾成瘾的深层法律思考及防治对策.中国地质大学学报.2013.6.21

[4] 王春燕.雾霾天气引发的法律思考.新西部.2013.10.87

[5] 陈静静.雾霾防治法律问题研究.法制与经济.2013.8.46