试论检察机关参与环境公益诉讼制度之构想

杜宣逸* （西安交通大学 法学院，陕西 西安 710049）

摘要：我国新《中华人民共和国环境保护法》于2014年4月24日修订通过，2015年1月1日施行。新《环境法》自出台颁布以来，受到了各方的支持和肯定。在新《环境法》的第58条，首次以《环境法》条文的形式，将环境法公益诉讼的主体资格确定下来。但是在目前我国的环境行政和司法体制下，环境保护基本依赖政府行政，能否赋予检察院环境公益诉讼原告资格，给与我国检察机关在环境公益诉讼方面的适格原告地位，列入《环境法》的范围内，是我们应当思考的问题。本文通过分析以往检察机关参与环境公益诉讼的实际、对国外先进制度经验的借鉴，最后提出我国的检察机关参与环境公益诉讼的建议。

关键词：检察院 公益诉讼 原告 现实

在2013年6月，在第十二届全国人民代表大会常务委会第三次会议上，修正案草案二次审议稿进行了审议，并将《中华人民共和国环境保护法修正案（草案二次审议稿）》在中国人大网公布，向社会公开征集意见。在征集意见的过程中，意见分歧最大和争论最激烈的问题主要集中在以下四个方面：一是新《环境法》的规制重点，新《环境法》作为环境领域的基础性、综合性法律[1]，是应当以政府环境行为规范为主，还是以单位和个人的环境行为规范为主；二是否应当在综合性的环境法律中以条文形式明确写出一切单位、个人享有健康清洁的环境权利；三是如何在综合性的环境法律中规定国家(政府) 保护环境的义务(职责) 或责任[2]；第四个问题就是环境公益诉讼问题，主要争论的焦点在于提起环境公益诉讼的原告范围。在最终颁布的新《环境法》中，在第五十八条的环境公益诉讼将主体资格确定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”。这个范围可以说并非十分广泛，在2013年10月21日公布的全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》修改情况的汇报第八条中，对立法所确定的诉讼主体范围做出了解释：“也有些常委委员、部门和社会公众提出，环境公益诉讼主体不宜过宽， 对环境违法造成的损害，可以通过行政执法、刑事制裁和有关受害人提起民事诉讼等多种渠道予以救济，环境公益诉讼是一种补充的救济措施。法律委员会经研究，考虑到环境公益诉讼是一项新制度，宜积极稳妥地推进；确定环境公益诉讼主体范围也需要考虑诉讼主体的专业能力、社会信誉等因素，防止滥诉。”[3]

在深刻理解我国的新《环保法》对于公益诉讼主体范围限制的立法选择原因之后，反观我国现实情况下的公益诉讼整体情况，再观我国司法实践中检察机关进行环境公益诉讼的具体活动及优势，能够得出不同的结论。

一、检察机关提起环境公益诉讼的司法实践

现代意义的环境法首先于18世纪60年代到20世纪初，产生于西方发达国家，主要针对出现的环境问题。[4]公益诉讼是在20世纪后半期才出现。在20世纪60年代，针对西方工业化国家的严重工业污染和环境公害事件，西方各国家纷纷立法出台，对环境公益诉讼案件进行了法律规定。其中美国率先确定了环境公益诉讼制度，并逐步肯定了检察机关作为环境公益诉讼主体的地位。我国虽然没有明确提出检察机关的环境公益诉讼主体资格，却在清末引进西方国家检察制度的同时，就同时引进了检察机关的民事起诉制度，承袭了大陆法系的一系列法律特点。可以说，在公益诉讼方面，中国检察机关是有着深厚的历史基础的。

针对环境公益诉讼案件，我国的环境公益诉讼案件，以检察机关为诉讼主体的，都是集中在新《环境法》颁布实施以前。

自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省的检察机关，就先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公众利益的维护者，在国有资产保护、公共环境利益的维护方面提起了公益诉讼。[5] 早期的案例，例如2002年四川省阆中市检察院因群发骨粉厂产生的烟尘噪声污染，侵扰附近居民的正常生产生活为由，环保局在群众投诉后对该厂附近的悬浮颗粒物及噪声污染检测后，阆中市检察院向法院提起环境公益诉讼，最终检察院的诉讼请求得到了支持。再如在2003年5月，山东省乐陵市人民检察院对范某提起的环境民事公益诉讼，这个案件主要是由检察机关针对被告范某通过非法渠道，非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成了环境污染为理由请求判令被告范某停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法院最终支持了乐陵市检察院的诉讼请求，在这个案件之后，相继出现了许多检察院提起环境公益诉讼的情况。最具代表性的是2011年平湖检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告环境污染责任纠纷案。嘉兴市平湖法院公开审理了平湖检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告环境污染责任纠纷案，检察院诉称嘉兴市绿谊环保服务公司将5000吨污泥倾倒在平湖市当湖街道大胜村的某处池塘，而该池塘正是平湖饮用水水源二级保护区。在这个案件的开庭过程中，被告的其中一项质疑就是法律并未明确赋予检察机关环公益诉讼原告的主体地位，原告的主体地位不适格。在开庭审理过程中，原告方对于被告提出的原告地位不适格问题所给出的答案为：案件是在环保局等相关部门穷尽各种救济手段后移送检察员办理，根据民法通则等相关法律规定，检察机关作为国家的法律监督机关，负有维护国家和社会公共利益的法定职责。[6]这是浙江省首例环境公益诉讼案件，也是由检察院提起的环境公益诉讼案件。检察机关走进民事法庭以公益诉讼原告身份，无疑在这个案件中发挥着不可替代的优势。

二、域外检察机关提起环境公益诉讼的司法实践及优势

除了在我国有检察机关作为环境公益诉讼的原告进行起诉之外，在域外多个国家也有这样的制度。

（一）美国

美国是英美法系的代表，也是世界上第一个确定检察机关环境诉讼主体资格的国家。美国检察机关可以提起的环境公益诉讼范围较为宽泛。美国国会于1890和1914年先后通过了《谢尔曼反托拉斯法案》和《克莱顿法》，这两部法律所规定的内容主要集中在“国家受到反托拉斯法禁止行为的损害，可由检察官代表国家提起民事诉讼”的民事诉讼范围内，还涉及了公益诉讼的情况。具体到针对环境问题，并且赋予检察机关适格的原告地位而提起的公益诉讼是在美国的《国家环境政策法》中第一次明文规定。其后，《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》等环境法规均规定检察官有提起环境公益诉讼的权利，还包括支持主管机关和私人提出的关于提起环境公益诉讼的请求。在《洁净空气法》中，还赋予了普通公民提起环境公益诉讼的权利，在赋予公民权利的时候，是将其作为“私人检察官”而享有“禁止权”（即禁止排污权）合理性进行论证的。

美国法律赋予了公民和相关组织极大的司法救济权利，只要是和环境污染有利害关系的组织和个体，都有权利要求消除和停止污染行为并请求被告赔偿因为污染而遭受的损失”。[7]但是我们也应当看到，美国的环境公益诉讼发展并非一蹴而就的，在环境诉讼发展的早起，美国仍然在判例中将诉讼的原告资格限定为“现实的经济利益受到直接的损害”的主体，而后，随着工业的不断发展进步，为回应现实生活的需要才在1965年哈德森风景保护协会诉联邦能源委员会一案中解除了此种限制。美国联邦第二巡回法院在1965年中指出:经济利益上的损害并不是起诉者获得原告资格的必备条件，起诉者如果能够证明其在美学利益、环保利益以及娱乐利益上的特殊利益受到侵害，则就可以享有原告资格。”[8]美国立法机关通过这样的司法解释方式，对诉的利益进行了扩张性解释，从理论角度上为检察机关和公民提起环境公益诉讼的适格性和正当性做出了有效支持。美国的环境公益诉讼方面，以赋予检察机关环境公益诉讼主体资格为典型，体现出放宽原告的诉讼主体资格、全面有效的诉讼模式。在赋予公民和相关组织诉讼主体资格之外，还赋予其极大的司法救济权利，这对于发展环境公益诉讼来说具有很强的鼓励作用。

美国的检察院环境公益诉讼的资格确立，很大程度上确保了美国环境公益诉讼的成果。以检察机关和公民为主体的诉讼主体，涵盖了美国的大部分需要进行环境公益诉讼的主体，以极为严密的方式确保了环境保护的程度和情况，也奠定了美国环境诉讼的基本格局。

（二）德国

德国是大陆法系国家中极为重要的一个，与其他大陆法系国家不同，德国的环境公益诉讼制度则显示着其独特的之处，非常值得我国借鉴。

德国将它的公益诉讼制度建立在公共利益代表人之上，建立了其特有的“行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以公共利益代表人的身份代表国家或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼”[9]因此，德国的公益诉讼权主要是归属于检察机关或某些特定社会团体的。一般来说，没有明文授权的团体是通过提起“禁止令”的方式对危害公共环境安全的行为进行救济的，但是也有少数特定环境公益诉讼领域，特定社会团体取得了法律的明文授权，可以团体诉讼的方式进行公益诉讼。检察官对于环境污染案件提起公益诉讼的权利，则是明文规定在德国的民事诉讼法中。并且德国《民事诉讼法》第637条规定检察机关败诉时判定国库补偿胜诉的对方当事人的诉讼费用”。[10]因此，德国最为值得我们借鉴的就是公益诉讼的费用承担问题，诉讼费用由国库分担，解决了检察机关在提出环境公益诉讼之中的费用忧虑。

三、我国检察机关提起环境公益诉讼的困境

根据《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》第四条第三款规定“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”单从法条来看，可以说环境损害诉讼的举证责任采取倒置形式，对于受害人而言，保护其利益是较为有力的。但是我国的环境公益诉讼自开始以来，就处于“不愿诉”、“没人诉”的境地，再综合以往环境公益诉讼受害人胜诉的情况统计，获胜的多为检察机关自行提起的环境公益诉讼，个人胜诉的案件还是少数的。

在这种情况下，毋庸置疑，法条的规定已经不能满足个人环境公益诉讼的需要，环境诉讼本身就需要更强的专业性、技术型，并且对环境诉讼证明的成本，例如在造纸厂排污污染河流水源的例子中，需要以精确科学手段证明环境负外部性是由于缩排污水造成而非河流自身情况变化这一内容，成本是相当高的。个人若提起环境公益诉讼，则必然需要承担起这一系列的工作，并且还可能承受败诉后果，检察机关在这方面无疑是更具优势地位的。但我国检察机关在成为环境公益诉讼适格主体问题上仍然面临着很多的问题：

（一）法律规定的限制

在新修订的《环保法》中，对环境公益诉讼主要进行规定的第58条中，仅规定了社会组织进行环境公益诉讼的情况，并且对该类社会组织的要求明确为专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，但是在其前出台的《中华人民共和国民事诉讼法》的第55条则规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。相较而言，《民事诉讼法》对污染环境的诉讼案件原告主体资格放得更开，但是也更不明确。在新出台了新《环保法》的情况下，根据特别法优于普通法原则，目前我国在环境公益诉讼中的主要原告确定为社会组织，而没有将检察机关涵盖在内。

在我国目前的学界，对这个观点也有不同认识，否定说的人认为检察机关提出这类诉讼请求，和它的国家机关性质和职责是明显不相符合的。检察机关的主要职责应当是刑事案件的公诉和对行政机关执法行为的监督，虽然检察机关在监督行政机关时，事实上承担了一定的保护公民利益的职责，但是事后的保护并不意味着检察机关就能在事前进行主动的行为；况且环境公益诉讼，在本质上还是属于私法领域平等主体间的诉讼行为，检察机关自身带有的强烈公权性，决定了检察机关不应过多干涉私法领域的行为。

（二）受案范围不清

对于环境公益诉讼的收案范围上，我国学者也有不同的观点。有的认为环境公益诉讼应该将处于继续或者连续状态的环境污染或者生态破坏行为为对象。[11]还有学者认为我国环境公益诉讼的可诉范围主要包括两类案件即环境污染环境破坏案件和违法开采自然资源案件。[12]还有学者采取了较为宽泛的界定,认为无论是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼,都必须具有保护环境公益的目的,被诉行为人的行为危害或可能危害环境公益。[13]我国目前在环境公益诉讼中，确实也没有达成一个统一一致的受案范围。没有法律明确规定的受案范围，容易导致公民不知什么案件该诉、什么案件不该诉，导致公民不能依法高效行使自己的环境公益诉讼诉权。对于检察机关来说，对于环境污染案件坐视不理，势必会加剧环境污染，导致公民的权利受到更大损害。那么无疑，赋予检察机关，这一具有更强专业性的行政机关以环境公益诉讼案件原告地位，更有利于环境的维持保护。

（三）诉讼费用过高且无适当主体承担

就一般情况而言，环境公益诉讼案件涉案标的额较大，诉讼费用依诉讼的标的额按比例确定，也就相对较髙。一般在诉讼中要求原告预交诉讼费用，最终诉讼费用由败诉方承担。

而环境公益诉讼过程中又往往需要技术鉴定，就导致所需要的费用过高，若社会组织提起环境公益诉讼失败，那么这一系列的费用，包括鉴定费、诉讼费等在内，都需要社会组织承担，这对普通公民来说风险是很大的。而检察机关的财政来源于财政拨款，成本分摊导致检察机关的的诉讼也有困难。若原告方为检察机关，在目前的体制下，检察机关的败诉可能也会引发国家赔偿的启动，在目前我国机关考核标准内涵国家赔偿数量的情况下，也是非常不切实际的。

四、我国检察机关提起环境公益诉讼的完善建议

（一）赋予检察机关公益诉讼原告地位的可行性

综合上面的分析，我们可以看出检察机关进入法律，赋予检察机关环境公益诉讼原告部分义务是相当必要的。一方面在《中华人民共和国民事诉讼法》第55条所规定的“法律规定的机关”，是否包括“检察机关”，按照整体解释，在我国《中华人民共和国宪法》第15条第3款规定，“国家依法禁止任何组织或个人扰乱社会经济秩序”，第12条第2款规定，“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财产”。中均未提及具体的国家机关部门，但是要求改国家机关拥有保护社会主义财产等的能力，检察机关的权力、职责也必然意味着其能承担好这样的职责。

另一方面，检察机关自身所具备的专业性强，能力好的优势，比起社会组织来说更具优势地位。虽然在新《环保法》中对社会组织的要求确定的更加明晰，即“设区市以上政府登记且从事环境公益诉讼五年以上无违法记录”，但是社会组织的经验在政府面前仍然显得势单力薄。环境公益诉讼本身需要检察机关整合环保行政机关的资源弥补劣势，检察机关作为一般环保行政机关的监督机关，也能更好对环保行政机关工作起到监督、审查作用，将权力落到实处，解决现有情况下解决环境污染问题行政手段的不足。

（二）检察机关提起环境公益诉讼的法律设想

1、检察机关的独立起诉

检察机关的独立起诉机制，在国际上一共有两种类型，第一种是检察机关直接以国家公诉人的身份起诉，是基于检察机关是国家的法律监督及提起诉讼纠正的的权利进行规制的，另一类是检察机关不直接起诉，是支持原告进行起诉。

在当前我国实际情况下，我认为第一种情况是较为可取的。社会组织提起公益诉讼今儿检察机关提起公益诉讼的主要差距在于自身调查取证、鉴定侦查方面的天然缺陷，在其他方面，拥有丰富环境公益诉讼经验的社会组织可以很好得完成诉讼工作。另外，检察机关是国家权力的监督机关，其本身作为国家机关，让检察机关直接出面进行环境公益诉讼，更能体现检察机关对于“环境保护靠行政机关”可能导致的弊端的监督。检察机关若是对社会组织进行协助起诉，那么难免会产生检察机关和社会组织对于取证、调查的责任相互推诿，也很难规定具体哪些情况不需要协助起诉，哪些情况需要协助起诉。所以选择检察机关自行起诉，也比较符合我国当前的社会实际。

2、检察机关起诉的环境公益诉讼范围

在目前我国经济较为发达的地区，检察机关的工作量很大。若所有环境公益诉讼案件都由检察机关进行起诉，那么检察机关势必是难以胜任的，那么就这个问题，如何确定哪些案件确实需要检察机关的支持，哪些案件不需要检察机关起诉，是非常重要的。

可以认为，检察机关作为国家公权力的体现和社会公众利益的维护，只有在涉及国家和社会公共利益受损的案件时，才需要检察机关的起诉。可以将这个原则细化为以下的具体标准：（一）情节较为严重的环境公共利益受损案件；（二）涉及多数人的环境公共利益受损案件。”[14]满足这两类的案件基本可以分为破坏自然资源、严重污染、违法转让出让自然资源案件。对于这些案件，检察机关自然具有天生的优势，检察机关查处贪腐案件时很容易能将相关的自然资源违法出让转让查处清楚，形成侦查取证合力，将其获取到的证据保存，直接诉讼。而其他影响不大、社会组织自己就能取证的案件，检察机关不必再对这类案件进行任何行为，节约司法资源。

3、诉讼费用承担

诉讼费用的高额性，也是组织环境公益诉讼的重要原因之一。在美国的环境公益诉讼司法实践中，政府每年对环境公益诉讼提供巨额的财政补贴，美国法院在受理环境公益诉讼制度时，也规定了价格较为低廉的诉讼费用。双方聘请律师的费用也是各自负担，一般不纳入诉讼费。这种做法是很值得我国借鉴的。

在整个环境公益诉讼的范围内，法院都应当采取减免部分诉讼费用、或计件象征性收取费用，来减轻环境公益诉讼原告的负担，从而鼓励社会组织对于公益诉讼的热情。在被告方败诉时，采取我国目前的诉讼费用全部由败诉方承担的方式，而在原告方败诉时的费用负担问题，区分社会组织自己提起的环境公益诉讼和有检察机关提起的环境公益诉讼两种。对于社会组织自己一力提起及进行诉讼的情况，由社会组织自行负担费用；检察机关提起的环境公益诉讼费用，则应当由检察机关负责，从国库内调拨相应资金，进行支付。

五、结论

对环境公益诉讼的立法确定，体现了我国的环境保护意识的提高和司法水平的提升。立足于我国以往提起环境公益诉讼的社会实际，从检察机关作为原告提起的环境公益诉讼角度，借鉴美国和德国的良好经验，总结我国检察机关提起环境公益诉讼的不利条件，进而提出建议、进行解决，发挥我国检察机关作为国家法律监督机关的优势，弥补行政机关在行政执法实践中的不足。通过检察机关起诉、确定检察机关起诉的诉讼范围和调整环境公益诉讼的费用承担机制，促进我国环境公益诉讼良性发展。