生态保护红线绩政府绩效评估法律制度构建探究

曾文革 赵梦辉* （重庆大学法学院）

摘要：政府绩效评估对行政行为具有重要的导向作为，构建好生态保护红线绩效评估法律制度对实现生态保护红线的管控以及生态安全具有重要作用。由于“GDP至上”的绩效考核理念的影响、考核主体的限制以及相关配套制度不完善，致使生态保护红线绩效评估制度构建面临障碍。而本文主要从理念的转变、多元化评估主体制度的构建、公众参与制度以及行政监督制度的角度提出建议，但首先需确立生态保护红线绩效评估法律制度的基本原则，主要是统筹兼顾、体现差异、以人为本以及科学公正原则。

关键词：绩效评估 生态保护 行政监督

改革开放以来，中国经济得到了快速的发展，中国经济总量已经位居世界第二。但是，中国经济快速发展是以自然资源的高度消耗和生态环境的破坏为代价的。目前中国面临巨大的资源环境资源压力。一方面生态环境遭受严重污染，另一方面，建立在高消耗资源的基础上带来的经济快速发展无法持续。为了缓解资源环境压力，2011年10月，国务院出台了《关于加强环境保护重点工作的意见》，首次提出“生态保护红线”这一概念，到2014年4月，新修改的环保法条明确规定：国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。

依据《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南（试行）》，生态保护红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值。

从公共管理学的角度，政府绩效评估就是指评估主体按照科学标准，通过特定程序，准确评价政府公务人员工作的成就与业绩，并以此为依据，制定相关措施来改善和提升整体政府绩效[1]。从行政法学的角度，政府绩效评估应当是依法成立的绩效评估的专门组织或机构（例如，绩效评估委员会）按照法定程序对行政部门或行政工作人员的工作业绩与效果进行评判的行为[2]。

生态保护红线绩效评估这一概念，未曾见到学者对该术语界定明确定义。笔者在综合以上概念的基础上，认为生态保护红线绩效评估是指为维护生态安全，评估主体依据法定程序，特定的评估标准，对政府公务人员在生态保护红线管控方面的成就与业绩进行评价的行为。

一、生态保护红线政府绩效评估制度构建面临的障碍

（一）“GDP至上”的绩效考核理念的影响

改革开放以来，以经济发展为中心的理念贯穿于整个国家治理。与之相对应的，政府绩效评估亦以经济发展为核心考核因素， GDP 增长是政府绩效评估的硬指标，占评估结果大部分的比例。而生态文明建设指标，由于投资大、回报周期长与政府官员任期制度不相适应，其指标成为了可有可无的“软指标”。在此评估标准的影响下，地方政府的工作中可能会出现重视经济发展，忽视生态环境保护的状态。虽然近年来随着环境污染和生态破坏的加剧，党中央和政府逐渐重视环境问题，从党的十六届三中全会到党的十八大报告对生态保护的重视，都清晰的表明了国家对环境问题的关注以及原有“GDP至上”理念的逐渐转变。但是理念的转变是一个过程，其中也会遇到很多阻碍。而生态保护红线绩效评估法律制度的建立会受到原有理念以及新理念的影响，是二者妥协的产物。

（二）考核机制不健全

生态保护红线是一个包含多个生态系统要素的区域。生态保护红线划定之后的监管，需要多个政府部门的配合和协调，生态保护红线绩效评估法律制度的建立，各个政府部门的协调配合尤为重要。

在我国，对地方政府部门的绩效评估主体是由上级领导，这能够推动政府提高执政水平，也是中国政府一直以来执行的考核模式。但自上而下的考核模式也存在着一定的局限性。目前政府绩效考核大部分是以书面形式呈现的，由于政府资源以及财力物力的原因，政府绩效考核不可能都实地考核。而生态保护红线绩效考核是对生态环境方面的治理和保护，更加难以量化。单纯以书面数据评估生态保护红线的管控，不实地进行考察，很难准确评估政府绩效。因此这种单一的上级部门完成考核有可能导致生态红线保护绩效流于形式的可能性。

（三）政府绩效评估指标体系权重不合理

目前政府绩效评估指标主要存在以下两个问题。第一，评估指标以经济发展方面的指标为主，生态环境指标和社会方面的指标所占比重过低。在这种政府绩效评估指标体系的指导下，政府人员会尽可能将财政支出投入到基础设施的建设等方面，因为这在短时间内会带来经济的快速增长。这与我国目前所实施的政府五年一届的任期制度有关。另一方面，政府人民会忽视对生态环境的保护、就业比例以及人民生活水平的提高，因为这些方面无法在短期内实现快速的发展。第二，政府绩效评估定性指标和定量指标设置不合理。在现有的政府绩效评估系统中，以不明确的不具体的定性指标为主。定性指标依赖于上级领导的主观看法和意愿，存在很大的主观性和不确定性，造成评估结果的不公正性。定量指标以某种确定的考核指标作为考核的标准，较为客观公正，但是也一定程度上缺乏灵活性。因此，在实践中，灵活运用两种指标以达到评估结果的公平十分困难。

（四）行政监督责任制度未建立

目前我国政府绩效评估制度的监督责任制度立法几乎空白。虽然政府绩效评估制度属于政府内部管理事项，应给予政府较大的自主权，但是权力的运行应当公开以及受到监督。从评估主体来看，除了上级政府，没有第三方的参与。生态保护红线绩效评估法律制度的构建最终目的是为人民服务，保护人民的环境权利，因此生态保护红线绩效评估过程需要监督。从评估后果来看，目前的政府绩效考核结果，只是作为人事部门任免的重要参考，并未对被评估者或者行政机关产生实质性影响。这就大大削弱了评估的效果。生态保护红线绩效评估对生态保护红线的管控具有重要的导向作用，如果生态保护红线绩效评估能够对相关主管部门的人事任免、财政资金产生重要影响，相关政府部门必然会在一定程度上重视生态保护红线的管控。从考核的监督责任来看，法律目前似乎未对绩效评估的监督作具体的规定。如果生态保护红线绩效评估过程和结果能够对相关行政机关和人员产生重要影响，那么其评估过程需要受到监督，但是由行政内部进行监督或是外部监督，如何进行监督，需要深入研究。

二、生态保护红线政府绩效评估制度的基本原则

（一）统筹协调原则

首先，生态保护红线是一个综合性的，包含多个环境要素，如森林、水、大气以及各种资源的区域。因此生态保护红线的绩效考核评估也涉及多个政府主管部门，如林业部、国土部、环保部等，对其进行考核需要统筹和协调各个政府部门。其次，划定生态保护红线，其主旨和目的是保护生态环境，这可能看上去会影响经济的发展。根据大部分学者的观点，如王灿发教授认为，生态保护优先并不是说在红线之内不能有任何的开发利用行为，只要这种开发利用和经济发展不影响其生态功能，正常的经济活动还是可以进行的，能够改善生态环境的活动更应加以鼓励和支持[3]。政府绩效考核对政府行为具有较大的导向作用，在进行生态保护红线绩效考核中，要统筹环境保护和经济社会发展的关系。再次，眼前利益和长期利益的统筹。生态保护红线绩效考核制度的构建，其基本的价值是环境的保护，这可能在短期内会影响经济发展的速度。但从长远来看，环境保护的要求会促使企业、政府加快技术创新和产业创新，从而促进经济的转型和升级。

（二）以人为本原则

在生态保护红线绩效评估制度中，以人为本应当包括两方面的内容。第一，透明和公开原则。绩效评估的标准、过程和结果都必须向公众公开，这是保障公众实现对绩效评估参与权的前提。例如，英国著名的公民宪章运动就将“信息和透明度”列为其中一项原则[4]。透明和公开是建立现代服务型政府的基本要求。政府服务的对象是人民群众，政府进行绩效考核，其根本目的是提高群众对政府的满意度，以更好的为人民服务。生态保护红线绩效考核也不例外，保护和落实人民的环境权，实现可持续发展，是其根本的价值追求。而实现人民的环境权，首先是要对生态保护红线绩效考核的过程、目标和结果进行公开，保证政府工作的透明化。第二，公众参与原则。透明公开是实现公众参与的前提。只有首先实现生态保护红线绩效评估信息公开，才能使公众参与到绩效评估的过程中，从而实现人民的参与权，保证人民的环境权利。通过人民群众参与到生态保护红线绩效评估过程，能够促进政府工作人员改进工作，提高绩效。

（三）科学公正原则

一个考评制度首要的品质在于科学性、公正性。科学性是指生态保护红线绩效评估的指标设定、所占比重，必须合理。考核指标体系是考核工作的基础依据,其科学、标准与否直接关系到综合考核的成败。生态保护红线绩效考核指标的设置应坚持以下几项要求，一是全面系统。生态保护红线是一个由多个环境要素组成的生态系统。相应的，生态保护红线绩效考核也需要尽可能考虑各个环境要素，并且注意各个环境要素之间的相互关系。二是突出重点。要把综合性强、影响作用大、涵盖面广的主要考核指标作为基础来构建一级考核指标，强化一级考核指标的核心过向作用，避免考核的内容过于繁琐、过于细微。三是简便的原则。坚持记性和定景相结合，设置的指标要便于分解、细化、监控、考核、评价。公正性是指在整个生态保护红线绩效评估制度中，对每一个被评估的对象应该一视同仁，不应当受到主观不良因素的干预。。一个公正客观的生态保护红线绩效评估体系，会促进相关人员监管生态保护红线的积极性，从而促进政府绩效。

三、生态保护红线政府绩效评估法律制度构建的建议

（一）树立“绿色GDP”考核理念

原有的GDP至上的政府绩效考核理念，是适应当时中国经济和社会的发展的需要。但是随着时代的发展和进步已经无法持续下去，随着环境问题的日益加重，以生态文明为导向的绩效考核理念，即绿色GDP考核理念，逐渐形成。而生态文明导向下的绩效考核理念，依笔者看来，是指生态环境是人类生存、发展的基础，通过绩效评估促进人类对生态价值的合理开发、利用和分配，最大程度地实现环境正义。

实现这一理念的转变是一个艰苦的过程，依据马克思主义理论，理念指导实践，而实践可以反作用于理念，正确的实践有利于理念的形成。笔者认为，可以通过改革现有的政府绩效考核机制，增加生态环境保护考核指标在整体绩效考核指标中的比重，以提升生态文明为导向的绩效考核理念。对于生态保护红线区域范围内的经济社会发展政绩考核体系，应侧重衡量环境承载力的提升、生态环境的改善、生态损害的修复和治理、生态系统服务功能的提高等方面的绩效，提高考核评价体系中体现生态文明建设状况如生态效益、环境损害等指标的权重，使得该项指标成为重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等生态红线区域地方经济社会发展政绩考核体系的主要考核标准，实行绿色GDP考核评价体系[5]。

建立生态保护红线绩效评估制度，并将这一制度贯穿和落实于政府绩效评估过程之中，通过实践，实现从GDP至上的考核理念到绿色GDP考核理念的过渡。

（二）选择科学的政府绩效评估指标

首先，在政府绩效评估指标体系中，应降低经济增长所占的比重，增加生态环境所占的比重，这样才能使生态保护红线政府绩效评估制度存在发展的空间。其次，在生态保护红线政府绩效评估法律制度的构建中，其指标应当尽可能量化，即应更多的使用定量指标，以尽可能保证评估结果的客观性和公正性。但是，不是所有的政府绩效都是可以量化的，人们试图把绩效指标量化的主要目的是，使得绩效可以被衡量，但是通过定性指标也可以衡量和验证绩效，因此在生态保护红线政府绩效评估法律制度的构建中，应妥善处理定量指标和定性指标的关系。

由于各行政机关的职能不同，即使是作为具有专业性的生态保护红线政府绩效评估的主体，各行政机关的任务也是不同的。在生态保护红线管控中，环保部门担负着最主要和最重要的任务，其它如国土部门、规划部门等是辅助环保部门进行生态保护红线的管控。因而生态保护红线政府绩效评估法律制度不可能建立一套统一的指标体系。该法律制度可以通过建立一套具有指导性的参照标准。这些标准主要包括：评估行政机关在完成生态保护红线管控目标和任务的绩效指标，政府部门工作程序中的对政府绩效具有关键影响的因素。

（三）建立公众参与制度

环境领域公众参与制度的建立源于环境危机时代民众对政府环境行政的不信任进而提出参政议政、加强政府环境责任的广泛诉求。美国1969年《国家环境政策法》(以下简称NEPA)及其实施条例创设了环境影响评价制度中的公众参与机制。我国《环境保护法》修订案第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”这是建立生态保护红线绩效评估公众参与制度的法律基础。

在具体的生态保护红线绩效评估公众参与制度设计上，我们可以借鉴美国国家公园管理规划公众参与制度设计。公众通过政府信息公开、公众信息反馈以及与政府的互动交流参与。笔者认为美国的公众参与制度最值得借鉴之处在于他的信息交流是相互的，并非政府单方向社会发布信息，而是与公众进行互动。我国在建立生态保护红线绩效评估公众参与制度时，可以借鉴这一点，环保网站上建立一个信息交互平台，政府人员将生态保护红线绩效评估的相关信息在网站上公开，同时公众可以针对信息进行评论、回复。这样增加了行政机关与人民群众的交流，既能使行政机关充分了解群众的需求和利益，增加政府工作的绩效，又有利于切实保护人民群众的环境权利。

（四）评估程序的规范化构建

生态保护红线政府绩效评估的程序是其法律制度构建的关键，法定的生态保护红线政府绩效评估的程序涉及两个方面，一是评估前的组织和准备工作；二是评估审计进程与结果公示。生态保护红线绩效评估涉及面广，工作难度大，需要强有力的组织领导和各方面的支持配合。应当成立专门的生态保护红线政府绩效评估机构，负责生态保护红线政府绩效评估的组织和实施工作。评估委员会成立后，需要明确相关的保密制度、专家选拔制度、社会公众与社会组织的参与渠道和参与方式、第三方公正机构参与形式等。委员会同时还需要实地调研和考察，全面收集相关信息，为客观、公正、科学地开展生态红线管控绩效考核做准备。

生态保护红线政府绩效评估委员会将评估结果审定之后，应当进行公示。对于公示的对象，各地政府绩效评估的做法不一，有的只向被评估对象进行公示。从行政法学的角度来说，政府绩效考核工作在未向社会公示前是一种内部行政行为，不具有外部性，不能提起行政诉讼。但在评估结果进行公示后则具有外部性，则可以进行行政复议的行政诉讼。但是这是否具有必要性却值得商榷。生态保护红线政府绩效评估工作涉及的主体主要是政府工作人员，其评估结果也只对政府工作人员产生实质影响。但政府绩效评估结果向社会公开，有利于人民群众对政府工作的监督，促进政府工作的透明化。

（五）建立生态保护红线绩效评估的监督责任制度

从行政法学的角度看，行政监督分为内部监督和外部监督。生态保护红线绩效评估是一种行政行为，其内部监督一般指上级政府的监督、绩效评估委员会的监督。外部监督指权力机关的监督以及公众舆论的监督。

权力机关对生态保护红线绩效评估的监督。宪法规定，各级人民政府对各级人民代表大会负责，由他产生、对他负责、受他监督。而生态保护红线绩效评估作为政府工作的一部分，人民代表大会当然有权对其进行监督。权利机关对政府工作的监督途径主要有两种，人民代表大会对每年政府财政预算的审核以及对政府官员的人事任免权。各级人大预算委员有权会对同级政府生态红线保护绩效评估行为中涉及财政预算的内容进行监督和审查。对于政府官员的人事任免权，这就取决于生态保护红线绩效评估的主体，如果其人员构成属于人大人事任免的范围，那么人大可以通过人事任免权对生态保护红线绩效评估工作进行监督。这就要求各级人大代表切实行使自己的职权。

公众和社会舆论监督。社会舆论监督是公众表达对社会的意见和行使监督权力的重要形式之一，不仅是我国政治监督体系的重要组成部分，还是实现社会功能的重要载体。随着互联网和信息技术的高速发展，公众和社会舆论监督对政府工作产生越来越重大的影响，特别是近年来在我国随着“微博”的兴起，通过该平台披露了一些官员的贪污腐败行为。社会舆论监督逐渐成为行政外部的监督的最有效、最迅速的途径。在生态红线保护绩效评估上，公众和社会舆论监督主要通过政府的信息公开义务以及对评估过程、标准和结果的公开。

四、结语

改革开放以来,中国经济增长突飞猛进，我国GDP总量已经位居世界第二。但这一阶段主要是是发挥比较优势，经济的快速增长依赖的是高消耗的经济发展模式，因而是不可持续的。划定生态保护红线，对生态保护红线区域实施严格管控，这些保护生态环境的政策在短时间内可能会对经济的发展造成一定的阻碍，但从长远的角度来看，对生态保护红线区域实施严格的管控，使以前那种以高消耗促进经济发展的模式无法继续，国家、社会以及企业只能通过创新，转变经济增长方式，由以前的粗放型经济模式向密集型经济模式方向发展，促使整个社会进行产品创新、体制机制创新，实现经济的可持续发展。而生态保护红线绩效评估制度是在法律层面上，率先对政府绩效考核制度上进行体制机制创新，促使行政机关及其工作人员从只关注GDP增长转向环境生态保护，从而使绿色GDP理念深入人心，更好的促进生态文明建设。

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