浅论养护者受益原则

卢云娟[1] （昆明理工大学法学院，昆明，650106）

摘要：目前我国环境保护法基本原则的确立以国家对环境的管理为基础，更多强调的是自然人、法人或非法人组织等对社会的环境保护责任，而对增进环境公益的正外部性行为关注较少，本文拟通过对“养护者受益”这一环境保护法基本原则进行简要分析，认为其应作为我国环境保护法基本原则的必要补充。

关键词：养护者受益 基本原则

一、养护者受益的立论基础 （一）社会基础 在工业革命之前，人类能与大自然和谐与平衡可以说完全依赖于大自然生态功能的包容，人类社会虽然依赖于大自然诞生并得以延续，但更多的是凭借人类的聪明智慧和创造力得以生产和发展。随着时间的推移和人类社会的不断发展，人类与大自然虽然在事实上密不可分，但大自然却日渐被人类置于次要的地位。

近现代法律制度史载明了解决“公地的悲剧”所导致的最终结果是公地的私有化。英国的“圈地运动”和美国西部的免费配送公地似乎要证明只有私有化财产权主体才能充分珍惜属于自己的财富，私权在法律上的被确认激发了人们捍卫自己赖以生存的生产和生活资料的强烈意识。可见，通过权利的交易，环境之灾是可以避免或减少的。

（二）伦理道德基础 伦理，从本质而言，是关于人性、人伦关系及结构等问题的基本原则的概括。伦理是客观的，是他律的。道德作为社会意识形态是调节人与人、人与自然之间的关系的行为规范的总和。道德是主观的，是自律的。由于自然界给予人类不可抗拒的力量，人类始终不可能真正的征服自然，因此，确立人类社会最基本的环保意识和道德，以符合法律和和谐社会基础的权义贯穿其中，使社会环保资源的养护和交易符合生态伦理是必要的。

养护者受益原则所提出的行为模式包含着养护者对于环境的养护意志，既体现了环境养护者养护环境，或从中受益的主观意志，又体现了对有助于社会公益的主体意志的保障。

二、养护者受益原则的解读 （一）保护与养护的区别 《现代汉语词典》对“保护”的定义是：尽力照顾，使不受损害；“保”字的含义有：保护，保卫；保持；保证，担保做到；担保；保人，保证人；保甲。对“养护”的定义是：保养修理，使建筑物、机器等维持良好状态；“养”字的含义有：供给生活资料或生活费用；饲养或培植（动物、花草）；生育；抚养的（非亲生的）；培养：使身心得到滋补或休息，以增进经历或回复健康；涵养：蓄积并保持（水分），用造林来涵养水源；养护；扶植扶助等。

人们普遍认识上的保护环境对象是以自然资源和生态环境的既有价值或现实而良好的生态环境状况的存在为基础，并不包括沙漠化、污染等的环境对象，而“养护”不仅包涵了既有的应受保护且有现实的可保护价值的环境对象，还超越了环保对象所处的难以修复的现实境遇。“养护”所指的保养修理、供给生存资料或费用、饲养或培植（动物、花草）等涵义，都十分清晰地显现出其与“保护”相区别的特质。

（二）养护者受益原则的含义 “养护者受益”是指自然人、法人或非法人组织，以治污、造林和改善植被为目的，并以契约或实际占有并施以具体行为的方式，对严重污染、损毁或可能遭受严重破坏、危害生存的自然生态环境进行治理和投资，经确认、评估或交易享有获得相应报酬的权利，而相关责任单位及个人均不得以未经许可为由，拒绝履行支付他人代为治污和绿化的劳动报酬的义务。[2]

“养护”的所有涵义都透露出养护行为本身就有的劳务支出和目标对象的成本投入，既然是一种成本投入，就意味着养护行为是积极、主动、平等、自愿的。人工“养护”修复下的自然生态环境与其相邻的整体性自然生态环境融为一体，使其始终保持着具有自然生态特性的价值状态，这种价值状态既体现了生态的功能，也体现了人类对资源的可利用。

养护者受益原则的作用是围绕公地这一共有资源进行利益分享，公地的所有者（一般是国家）和公地的养护者（一般是国家之外的社会主体）共同分享通过养护者的养护行为所带来的社会利益，比如养护者之所以针对公地实施养护行为，或许是出于保护环境的公心，或许是出于自己获利的私欲，但是养护者的养护行为对于环境的改善及其对于社会带来的环境正收益却是不争的事实。

三、养护者受益行为法律关系的构成要件 养护者受益行为是养护者受益原则的核心，养护者受益行为的法律关系的构成要件包括：[3]

（一）主体要件 从养护者受益原则提出的背景及其所欲实现的社会目的可以看出，养护者受益原则主要是围绕养护者以及公有土地所有者的国家而创设的。养护者受益原则包容的法律关系围绕养护客体的所有者及其非所有者之间展开，由此，养护者受益行为法律关系的主题是养护客体所有者的国家和养护行为实施者的养护者。

（二）客体要件 在养护者受益行为法律关系中，“养护”行为所指向的客体具有超越传统环保客体的特质，同时还具有主体性特质。养护者受益原则的创设就是旨在合理分配养护者受益行为诱发的利益格局。

（三）主观要件 根据养护者受益原则的内涵及其创设的行为模式，可以说养护者受益行为法律关系的主观要件是养护者对于环境的养护意志或借助养护行为实现自身利益的受益意志。根据养护者受益原则的主旨，国家的主观意志是一种默视的状态，其正当性存在于公有环境保护的客观需要。

（四）客观要件 同养护者受益原则的核心是养护行为一样，养护者受益行为法律关系的核心也是养护行为，其是养护者受益行为法律关系的客观要件。

（五）形式要件 养护者受益行为法律关系的产生、变化和消灭不要求特定的形式要求，养护者受益行为法律关系的生成主要依赖于养护者的养护行为，可见养护者受益行为法律关系是非要式法律关系。创设养护者受益原则的宗旨在于以养护者的养护行为为依托，沟通养护者和国家围绕公有资源所产生的利益关系，并以养护者的养护行为作为判断养护者和国家之间利益关系的客观依据和手段。

从养护者受益行为法律关系的特点不难看出养护者的养护行为近似法律上的事实行为，养护者获得养护权益的正当性在于其实施了养护行为这一事实，养护者的养护行为是养护者受益行为法律关系产生、变更和消灭的因素。因为养护行为具有改善公地之上环境的积极效果，所以应该倡导社会主体实施针对公地的养护行为。

四、确立养护者受益原则的必要性 （一）确立“养护者受益”是我国环境保护法基本原则完善的要求 我国现行环境保护法的基本原则基本上体现了我国环境保护政策是法律要求，虽然各基本原则的内容侧重和名称表述不尽相同，但其积极意义毋容置疑。这些原则是在我国当时的环境状况、经济发展水平和环境保护法发展程度的现实条件下提出的，为我国环境保护法理论的构建和环境保护法律制度与规范的确立提供了科学的指导。近年来，我国的环境保护虽取得了积极进展，但环境状况的形势依然严峻。

随着人类社会的日益发展，环境保护工作在面临着前所未有的机遇的同时，也面临着前所未有的挑战。环境保护法的基本原则作为环境保护法的目的与环境保护法律具体制度、具体规则之间的桥梁，集中体现了环境保护法的根本价值和基本原理。因此，对我国环境保护法的基本原则进行补充和完善是必要的。

（二）确立养护者受益原则是对我国环境保护法的基本原则进行补充和完善 我国环境保护法早期将环境保护法局限于对污染的防治，体现了一种环境管理的思想。从“污染者治理原则”到“污染者负担原则”再到“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则的确立，反映环境责任承担的范围和方式变化的同时，也反映了环境法理念的更新。但是这些原则的确立仍然是以国家对环境的管理为基础，以经济学上的负外部性理论为前提的，强调更多的是企业对社会的环境保护责任，而很少涉及正外部性问题。如果确立以增进正外部性为内容的环境保护法的基本原则，一方面有利于实现环境公平和环境安全，另一方面可为环境保护法增添有效的权利义务机制。在我国所确立的环境保护法的基本原则中却很难找到与之相适应的基本原则，因此有必要确立“养护者受益”这一环境保护法基本原则。这一原则是我国环境保护法基本原则的一种必要补充和完善，与“环境责任原则”共同构筑起有效的权利义务约束机制。

五、养护者受益原则的实施构想 （一）树立新观念，改变我国“重污染防治、轻生态保护”的现状 我国现行环境保护法以人类利益中心主义为立法目的，在其指导下制定了“重污染防治，轻资源保护”的立法体质。现代环境问题随着社会工业化而产生，工业污染、生活污染等改变了生物圈的结构和功能，最终引起生态系统的失衡。我国环境污染问题并未能有效遏制，加上生态破坏加剧的趋势尚未得到有效控制使我国环境问题情况不容乐观。人们将在生产、生活过程中产生的废弃物随意排入环境，这或迟或早都会影响生态环境；生态环境的破坏也会直接或者间接影响生活环境。从总体上说，生态破坏对人类的危害更大，影响更长久。我国水土流失、土壤沙漠化、草地退化、森林蓄积量下降、矿藏资源遭受破坏、生物多样性锐减的速度和程度令人触目惊心，这些无一不是生态破坏的恶果。人类生活在自然生态系统之中，生态环境的恶化降低了人类生活的质量进而威胁到人类的生存，成为制约国民经济和社会可持续发展的一个重要因素，因此必须改变我国“重污染防治、轻生态保护”的现状，将保护自然生态系统与污染控制放在同等重要的地位，这样才能正确把握可持续发展的本质，体现生态文明建设的突出地位。

（二）建立健全的生态建设与保护的基金制度 生态建设与保护基金通过政府财政拨款、社会团体与个人捐资、环境资源有偿使用及补偿等方式累积构成，由基金管理部门负责将基金计划用于避免因毁林开荒、过量放牧、掠夺性捕捞、乱猎滥伐、不合理灌溉、不适当的水利工程、过量开采地下资源和破坏性采掘、不恰当种植或移民、人口增长过速和城市化等造成的水土流失、土壤荒漠化、草原退化、耕地锐减、地面塌陷、森林蓄积量下降、矿产资源遭破坏、水源枯竭、野生动植物资源和渔业资源日益减少等现象的保护或恢复的专项费用。

我国现行法律法规对政府在生态建设与保护方面作出了一些相关规定，2001年起，中央决定由国家财政直接拨款，在全国11个省区进行森林生态效益补助资金发放试点，还拿出专款用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿和防沙治沙工程等。今后国家应出台相关政策措施吸纳更多社会资金来支持生态保护建设，通过建立生态环保组织向社会公开募集生态补偿捐款机制，加强对生态补偿费征收和使用的管理，发挥生态补偿费的最大利益；要科学评价生态保护和建设的项目，准确计算生态环境保护和建设费用，科学地制定补偿标准或收费标准；要建立生态补偿费管理体系，规范生态环境补偿费的征收、使用行为，改变补偿费由各部门收取、生态环境保护和建设不能实施综合考虑的不合理现象。

生态建设中采用基金制度，可以及时为生态建设的保护和恢复提供部分资金需求，也可以树立和增强政府、企业、环保社会团体以及公民个人的生态伦理意识。

（三）克服政府在生态环保方面的制度性约束 我国生态环境建设的制度性约束主要表现在：第一，财政“分灶吃饭”制度对生态环境建设的制约。长期以来，我国在财政收入上，缺乏具有直接生态目的的税收项目，致使我国财政的功能偏重于经济功能和社会功能，而没有生态功能。这种情况严重影响了财政生态功能的发挥，不利于我国生态环境的保护，阻碍着我国生态补偿机制的建立。在财政支出上，我国生态建设财政支出主要依靠常规性财政项目，且省级以下的财政转移支付制度极度不健全，导致财政支付不到位的现象经常发生，生态建设资金得不到很好的保障。第二，行政管理体制对生态环境建设的约束。环保部门隶属当地政府，环境执法较多收到当地政党部门的干预，难以进行独立执法。第三，法律法规制度对生态建设的制约。法律法规体系不完整；法律法规之间的协调性不够；生态环境建设的目标责任不明确；现行法律法规未规定生态环境建设的投入力度；执法不力，执法阻力大；相关法律法规对政府违法责任规定模糊，处置不力等。

总的看来，养护者受益原则提出至今仍然不尽完善，在逐步建立和完善环境保护相关法律体系的同时，应在综合性环境保护法中增设“养护者受益”这一基本原则，并在污染防治与资源保护单行法律中加以贯彻。

参考文献

[1]张怡.创建“养护者受益”环保法基本原则[J].现代法学;

[2]张文显主编:《法理学》,高等教育出版社、北京大学出版社,1991年版;

[3]蔡守秋主编:《环境法学教程》,科学出版社2003年版;

[4]陈泉生著:《环境法原理》,法律出版社1997年版;

[5]吕忠梅著:《环境法新视野》,中国政法大学出版社2000年版;

[6]汪劲著:《中国环境法原理》,北京大学出版社2000年版;

[7]蔡守秋著:《生态安全和生态保护的法律制度》,载《2005年武汉大学环境法研究所基地会议论文集》.

[1] 卢云娟，女，昆明理工大学法学院2012级环境与资源法专业研究生

[2] 张怡.创建“养护者受益”环保法基本原则[J].现代法学

[3] 张怡， 王慧. 环境利益公平分享语境下“养护者受益原则'解析[J]甘肃政法学院学报,总第94期2007年9月