浅论跨界环境损害

李秋实 （福州大学法学院，福州 350002）

摘要：科技和经济的飞速发展给人类带来巨大成就感的同时也带来了一个不容忽视的副产品——环境损害。如今，环境损害早已不是一国范围内的事，它已经跨越了国家或地区，成为全球性的问题。跨界环境损害对人类应对危机的能力提出了新的考验。本文从跨界损害的定义、分类以及特征入手，对跨界环境损害这一近几十年来才为国际社会所重视的全球环境问题进行分析，进而对我国应对跨界环境损害提出建议，以期为学界对此问题的探讨添砖加瓦。

关键词：跨界环境损害；特征；建议

十八世纪以来，三次工业革命的成果给人类社会带来巨大的收益，这些振奋人心的技术进步让人类具有空前的探索力和开发欲望。然而，当人类沉浸在飞速发展带来的快乐的同时，环境问题也如影随形地悄然滋生。无序的人类活动造成日益严重的环境损害。至今，环境损害已经跨越了国家或地区的界限，成为全球性的问题。从上世界六十年代的特雷尔冶炼厂案到莱茵河的大面积水污染，从1986年切尔诺贝利的核污染到2011年福岛大地震引起的大面积核泄漏，从土壤的毒化到全球气候变暖、酸雨等等，环境问题已远远不是某一国范围内的事，它如洪水猛兽般肆无忌惮地跨越国界，把世界上任何一个国家都连接在一起，成为全人类共同关注的热门话题。对跨界环境损害的认识以及对其所引起的法律责任的认定，也越来越多的为学界所探讨。

一、对跨界环境损害的界定

对跨界环境损害的界定是我们探讨此问题的第一步。如其他任何问题一样，人类对跨界环境损害的界定也经历了一个从简单到丰富再到完备的过程。跨界环境损害，从表面的意思来看，就是超出一国范围，对他国及其国民造成影响的环境损害。然而，在早些年，人们还为认识到跨界损害，而将其定义为跨界污染，如1982年国际法协会在蒙特利尔通过的《适用于跨国界污染的国际法规则》将跨界污染定义为：污染的全部或局部的物质来源系在一国领土内，而对另一国的领土产生有害的结果。这里所指的跨界污染，实质就是我们现在所说的跨界环境损害的一种。到1996年，联合国国际法委员会第48届会议专题工作组向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》正是使用跨界环境污染的概念，将其定义为：指对起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害，不论有关各国是否有共同边界。[①]到2006年6月，《关于危险活动造成跨界损害中的损失分配原则草案》中也对跨界损害进行了相似的定义：起源国外对一国管辖或控制下的领土或其他地方的人身、财产或环境所造成的损害。这是目前为止国际法中对跨界损害最权威的定义。跨界环境损害作为跨界损害的一种，将特指环境方面的跨界损害。

二、跨界环境损害的分类

跨界环境损害的形式是多种多样的，要想较好的解决跨界环境损害的实际问题，我们必须对跨界环境损害有一个系统而全面的认识，并对问题的原因有所把握，这样才能有助于下文对跨界环境损害的国际法律责任的探讨。

（1）按照损害的主要传播媒介划分，大体可以划分为跨界水污染和跨界空气污染。其中跨界水污染又可分为跨界淡水污染和跨界海洋污染。水覆盖着地球的表面，地球上所有的水圈都是持续不断地在海洋、湖泊、溪流和地下水之间循环的，而这个循环过程导致了污染从一个水源转移到另一个水源。[②]l、跨界淡水污染主要是指对跨国的河流、湖泊、运河和地下水体的污染。而《联合国海洋法公约》中对海洋污染的界定为：指人类直接或间接地把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源或海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。结合跨界环境污染的定义，有点学者就将跨界海洋污染界定为：一国在其领土界线、管辖界线、控制界线范围内的活动直接或间接地把物质或能量引入海洋环境，通过海水的不断循环和流动，这些物质或能量进入到该国以外的海洋范围内(包括公海和他国的领海)，并造成各种损害后果的污染行为。[③]

（2）按照引起跨界环境损害的原因，跨界环境损害可分为：1、高科技的开发和利用产生的污染。由于高科技产业本身对生产环境要求比较严格，一般认为高技术与环境污染无关，也正因此高技术的污染问题没有引起重视。但像苏联切尔诺贝利核电事故、美国三里岛核电事故以及2011年的福岛核泄漏事故等，对多国环境造成了重大损害，这样的损害不容忽视。2、污染转嫁。污染转嫁主要包括两种方式：一种是发达国家利用发展中国家环境立法还不成熟的状态，把一些污染密集型产业转移到发展中国家，一种是将本国的固体废物出口至发展中国家。这些做法都加重了发展中国家环境的恶化。3、核武器、生物武器等的使用给他国造成的损害。

三、跨界损害的特征

跨界环境损害不同于传统的环境损害，它源于传统的环境污染，但又与传统环境污染不同，是人类面临的一个新的环境问题，表现出自己的特点：

首先，跨界环境损害的后果超越一国国界。跨国环境损害要么同时损害了本国或他国的环境，要么损害全球公域的环境。超越一国国界是跨界环境损害的一个必要条件，缺少了跨界，这种环境损害就不属于国际法的调整范围，而属于一国国内法调整的范围。

其次，引起跨界环境损害的行为既可能是传统国际法意义上的一国的不法行为，也可能包括当今国家法不加禁止的行为。也就是说，跨界环境损害既可能由一国出于故意或过失而为之，也可能由于一国的合法行为而引起。前者如伊拉克先后两次发动海湾战争，这种战争行为必然导致科威特遭受严重的环境损害。这是其明知危害后果而为之的行为。后者为如《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》所调整的环境损害行为。这种行为是当今各国争论的热点，1986年莱茵河污染事件及同年发生在苏联的切尔诺贝利核电站事故是典型案例。

再次，跨界损害行为的损害必须具有重大性。国际法协会在1966年《赫尔辛基国际水法规则》的注释中明确表示，所谓“损害”其程度应当是严重的。跨界损害在固际法上并不足绝对禁止的，—个国家在边界的活动在不同程度上都会对邻国产生影响。只要没有达到重大程度，通常都会被容忍。即国际法上对于那些轻微的损害都是可以容忍的。我们所居住的地球的生态体系是一个整体，不可能像政治边界一般被人为地划分，因此各国在本国范围内进行各种合法行为时，非常可能对其他国家和地区产生影响。这种影响如果只是造成间接的或轻微的损害，就应当被认为是可以容忍的。[④]

最后，跨界环境损害往往影响范围为极广，对其防治需要充分的国际合作。超越一国国界是跨界环境损害的基本特征。此外，“影响范围极广，危害极大，持续时间长”几乎成了跨界环境损害的代名词，因此，任何国家对遭受跨界环境损害都会极大关注。然而，由于地域的限制，对这样的环境损害的处理很可能面临国家主权的障碍。任何国家都有在自己的主权范围内活动的权利，但这样的权利是以行为不影响他国利益为前提的。跨界环境损害显然危害了他国的利益，若此时还固守国家主权，势必导致延误环境治理时机，甚至引发国家间冲突。所以，充分的国际合作不可或缺。

四、我国处理跨界损害问题的不足及提出的建议

中国幅员辽阔，人口众多，经济发展迅速。在经济高速发展的同时，环境问题也迫在眉睫。近年发生的松花江污染事故是我国跨界环境致损的典型案例。此案的发生和处理过程凸显了我国在应对跨界环境损害时脆弱的防范机制，暴露了多方面的问题。如预防机制不健全，环境审批制度不严格，信息透明度不高，地方政府防范意识不强和国际合作不充分等等。这些问题的凸显是我国在国际社会广受诟病。此外我国也会遭受他国的跨界环境损害，例如2011年3月，日本福岛核电站的严重损坏导致的核物质扩散事件使得与日本临近的31个中国省份和全球多个国家都检测到微量的放射性物质。更不可理喻的是，日本将数以万吨计的含高浓度放射性物质的污水排入公海，造成日本周边海域的污染以及由此导致的海洋生态长期损害。[⑤]中国作为其较近的邻邦，更是首当其冲地深受其害。

然而我国对应对跨界环境损害的研究及治理力度不足。针对我国面临的问题，现提出如下建议：

第一，完善相关立法，切实履行预防原则。隐患险于明火，防范胜于救灾。跨界环境损害更注重强调损害发生之前，行为国负有的“相当注意”的义务，如预防和减少实际损失的义务，预先通告、磋商谈判、搜集互换情报等等。[⑥]我国在构筑环保制度是也应当重视预防制度，因为很多严重的跨界环境损害后果需要极其昂贵的代价去弥补，甚至这种损害是不可逆的。防止环境损害原则具体体现为两个方面：对计划采取的活动进行环境影响评估和对环境进行持续监测。首先，环境影响评估是在实施危险活动之前，对该活动可能造成的环境影响进行调查、预测和评价，并提出防止环境污染的对策，以及制定相应的预防方案。它是国际环境法中的一个重要制度，可以由专家或经营者自行组织进行，同时需要公众的参与，他们形成的结论会对决策者提供非常有价值的参考依据，避免发生难以挽回的环境灾难。其次是加强监测，监测是环境影响评价的必要步骤，也是防止和减轻损害的关键步骤，各国可以与其他国家联合开展监测活动、相互交流监测数据，统一标准或者方法进行监测，根据监测来调整预防措施和方案。

第二，完善跨界环境损害责任诉讼制度。中国国内没有专门的环境损害赔偿立法，但是在其他部门法中，如《环境保护法》、《民法通则》等中对环境损害的归责、免责等的规定也都相对简单。因此，首先要填补我国环保法的空白，要逐渐与国际立法接轨，保证国际公约在国内的实施。一方面能够用这些手段来处理我国对他国可能造成的环境损害；另一方面，在我国遭受他国的跨界损害时能充分维护国家和人民的权益。

第三，应当积极参与国际合作，建立跨界环境损害应急制度，完善国家补充资金机制。国际合作原则是国际环境法的一项基本原则，国际合作是国际环境保护得以贯彻和实现的重要途径。很多国际环境条约明确要求各国开展国际和作，切实履行国际义务，以共同的努力保护人类生活的环境。解决跨界环境损害事故同样离不开国际间的合作。[⑦]当一国的行为有造成跨界损害的威胁或者已经造成了损害，除了承担国家责任外，还需进到一定的国际义务，其中适当注意义务和国际合作义务能够非常有效第降低环境损害的程度。跨界环境损害往往是严重的侵权事件，影响大，危害人数众多，损失惨重，所以，对损害的恢复和对受害者的赔偿也需要大量资金。在跨界损害的行为者无力承担巨额的赔付费用时，我国应当启动跨界环境损害的资金保障体系。

第四，就可能造成损害的经营者而言，必须对危险活动有充分的评估，如实申报结果，在其活动的风险范围内从事生产行为。广大经营者的环境风险意识是否足够高关乎整个环保事业的成败，所以必须成为我们下一阶段环保工作的重点内容之一。此外，经营者还必须具备一定的防御风险资质和应对风险能力，积极加入建立环境风险赔偿基金体系，只有这样，在造成跨界环境损害时，才能够最大限度得到履行赔偿义务。

参考文献：

【1】林灿铃著：《国际环境法》，人民出版社．2004年版，第230页.

【2】屈广清编：《海洋法》，中国人民大学出版社．2005年版，第83页.

【3】姜玮，论跨界环境损害的法律责任，山东大学硕士论文，2010年5月.

【4】王萌，跨界损害的国际法律责任，中国海洋大学学报（社会科学版），2007年第3期.

【5】日本核泄漏的国家责任，法治周末，2011年4月6日.

【6】蒲芳，跨国损害中的国家责任，北京电力高等专科学校学报，2011年第10期.

【7】李寿平著：《现代国际责任法律制度》，武汉大学出版社.2003年版.

Abstract: With the rapid development of scientific and economic, great sense of accomplishment was brought to mankind, and at the same time it also brought a serious by-product——environmental damage. Now, the environmental damage is not only a thing within the scope of one country, it beyond national borders and region, and become a global problem. Cross-boundary environment damage puts on new tests of human capacity to respond to crises. This article analysis with the definition, classification and characteristics of cross-boundary damage which is highly Value in recent decades as global environmental problems, then make recommendations for addressing cross-boundary damage, with a view to explore the building blocks of the scholars on this issue.

Key words: cross-boundary damage; characteristics; make recommendations

作者简介：李秋实，男，1985年生，福州大学法学院2010级国际法学硕士研究生，主要从事国际法研究。

[①] 林灿铃著：《国际环境法》，人民出版社．2004年版，第230页

[②] 屈广清编：《海洋法》，中国人民大学出版社．2005年版，第83页

[③] 姜玮，论跨界环境损害的法律责任，山东大学硕士论文，2010年5月

[④] 王萌，跨界损害的国际法律责任，中国海洋大学学报（社会科学版），2007年第3期

[⑤] 日本核泄漏的国家责任，载法治周末，2011年4月6日

[⑥] 蒲芳，跨国损害中的国家责任，载北京电力高等专科学校学报，2011年第10期

[⑦] 李寿平著：《现代国际责任法律制度》，武汉大学出版社.2003年版，第245页