论我国生态补偿法律制度的完善

宋 蕾 董自富 （昆明理工大学）

摘要：在我国，生态补偿作为生态环境保护的一项环境与经济政策手段，仍处在探索与待完善的阶段。为了实现我国社会、经济和环境的可持续发展，生态补偿制度有着非常重要的作用。本文对生态补偿制度现状与问题进行分析，并提出了相应的完善建议。

关键词：公平；可持续发展；生态补偿；法律体系

生态补偿概念最初起源于生态学理论，主要指的是自然生态补偿的范畴。《环境科学大典》将自然生态补偿定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰，调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。[1]就现实而言，由于不同国家对生态补偿的侧重点不同，及其利益的导向不一，使得生态补偿制度在概念、价值目标、法律关系等基本理论上存在争议，我国也是如此。这种状况极大的阻碍了生态补偿制度的发展。

一、我国生态补偿法律制度的现状分析 （一）生态补偿法律制度基本理论存在异议 1、概念界定不统一

在我国，生态补偿的概念是不断发展的，大致经历从自然到人文、从生态建设管理到环境经济政策的一个转变过程。生态补偿最初主要是针对环境保护的补贴，而现在，主要指对生态服务购买和发展权限制的补偿体系。到目前为止，我国对生态补偿没有统一的界定，不同学者对生态补偿的理解也有所不同。在生态补偿制度发展初期，我国学者提出了很多观点。其中，最具代表性的为洪尚群，他认为：只要能使资源存量的增加，环境质量的改善，均可视为补偿。[2]这个时期，生态补偿的概念都是比较单一和简单化的，没有考虑到环境的整体性。

随后，大量学者不断对生态补偿进行深入的研究和探索。这时，学者们已经把生态环境当成一个整体加以考量，并提出了不同的观点。最具有代表性的有：李爱年教授以生态补偿的目的（可持续发展和法的正义）为导向，将生态补偿定义为国家主导下的行政法律行为；[3]吕忠梅教授将生态补偿的定义分为狭义和广义两种，狭义的生态补偿是指，对由人类的经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；而广义的补偿还包括了对环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出等。[4]虽然在这个时期生态补偿研究得到了提升，但还是存在许多不足之处；主要表现为概念上不能达成共识。

2、价值目标和法律关系界定不清晰

（1）生态补偿的价值目标分析

生态补偿的价值目标，应从长远的角度、从法的本质出发，体现出公平与正义，而不能仅局限于一种制度的工具性目标。正义是权利与义务合理分配、社会公共利益公平划分的重要主旨。美国著名法哲学家罗尔斯曾在他的一本著作中这样写到：“正义是社会制度的首要价值，是一个社会首先要解决的问题”。[5]作为具有公共物品性质的生态环境，其产生的生态效益是全人类共同的财富，任何人在得到生态环境所带来的财富的同时，都有义务对其进行必要的保护，这体现了公平的价值所在。

然而，在社会现实中，由于自然资源和生态环境的特殊性，给其产权的界定造成了很大困难，使环境权益的初始分配不均，导致了不同群体和领域之间发展权利的不平衡。比如，在流域问题中，上游和下游因处在不同的区域，上游为了确保下游的水质与水量，要比下游遵循更严厉的法律规定，并且上游的经济发展还会受到一定的限制和调整，以确保下游区域的环境权和发展权。这在很大程度上导致了上游发展权的部分或全部丧失，不仅违背了现实社会的规律，还违背了公平的原则。每个人的环境权和发展权都应是平等的，而为了下游的发展权和环境权而损害上游的部分或全部权利，将导致权益分配的不公平。这会造成下游受益者无偿占有环境利益，上游保护者（受损者）却得不到应有的利益回报，从而使生态保护的积极性受到严重的阻碍。这种环境利益和经济利益分配的不公平，不仅会对社会的和谐造成威胁，还将进一步加剧环境问题的恶化。

生态补偿只有在遵循公平原则的前提下，按照权利和义务相一致的理念，合理分配不同群体或区域的权益，使得责任和义务对应 “上游权利损失”的补偿。生态补偿制度就是通过对不同主体之间的权利和义务的界定，权衡各个主体之间的合法利益分配，协调和解决分配不公平的冲突，以达到生态补偿价值目标——公平与正义。

（2）生态补偿法律关系的界定

法律关系是指，被法律规范所调整的权利与义务关系。法律关系是经过法律调整和控制的社会关系，没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。本文认为，对我国生态补偿法律关系进行全面的分析，有助于我国生态补偿法律制度的理论完善。

学界通说认为，法律关系由主体、客体内容三要素构成。法律关系的主体指的是，在法律关系中享有权利和履行义务的个人或组织。主体是法律关系中的主导性因素。没有主体，法律关系就无从谈起。生态补偿法律关系的主体即为生态补偿的主体。从我国现状而言，生态补偿法律关系主体主要有以下几个观点：第一，将国家或政府职能部门作为生态补偿一个恒定不变的主体；第二，结合民事法律关系主体的范围，将生态补偿的法律关系主体定为国家、组织和公民；第三，把国家和相关利益者，包括在自然资源开发和利用中的区域部门、企业和个人等都视为生态补偿法律关系的主体。本文认为，以上说法都欠缺一定的说服力。首先，从我国目前的现实来看，政府作为自然资源的所有者，对自然资源拥有无可厚非的所有权，理应成为生态补偿的主体。但从政府的职能和体系构建来看，政府更应作为一个监管的部门，或将政府作为生态补偿实施的核心主体。其次，因为生态环境的公共物品特性，每个企业、组织和个人都可能成为生态环境利益的受益方或受害方，按这样的思路来确定生态补偿法律关系的主体，将导致“搭便车”现象的出现，使受益方拒绝给予受害方补偿，丧失其公平性。因此，可以根据环境责任原则来确定生态补偿法律关系的主体，如对生态环境的保护和建设做出贡献的个体或企业，都可以作为生态补偿的受偿主体。

法律关系的客体指的是法律关系主体发生权利义务联系的中介，是法律关系主体的权利和义务所指向、影响和作用的对象。具体的表现形式包括物、人身和人格、行为结果、精神产品等。[6]从我国生态补偿法律关系的客体现状来看，主要存在以下不同看法：如李爱年教授，认为生态补偿法律关系的客体是生态效益补偿行为结果。[7]而杜群教授则把生态补偿法律关系的客体概括为有形物和无形物，即自然资源和生态系统。本文认为，从生态补偿法律关系之间发生的角度来分析，更应把生态补偿法律关系的客体看作一个行为发生的结果，也就是生态补偿的行为，具体可表现为资金、实物以及政策上的优惠等。

法律关系的内容一般指的是，法律关系主体在法律规定的范围内所享有的权利和所承担的义务。由于生态环境具有公共物品的特殊性，导致了生态补偿主体的权利和义务的相互性，应从整个生态环境的角度来分析，对其内容加以完整规定。

（二）我国法律对生态补偿保障不足 1、《环境保护法》对生态环境保护明显缺失

从我国目前的法律体系来看，与生态补偿相关的法律法规甚少，不仅《宪法》中没有规定生态补偿制度，而且《环境保护法》对生态环境保护的规定也显得微不足道。从内容上看，《环境保护法》主要是针对防治污染的规定，没有综合考虑环境的生态功能价值属性和环境的整体性，并且只规定了对排污行为所产生的外部不经济性进行收费，没有考虑到对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿。对生态补偿法律保障的不足，导致了生态环境的进一步恶化。

2、自然资源单行法和其他部门法对生态环境保护力度不足

现行的多数自然资源保护单行法对生态保护力度不足。其中，比较有代表性的是自然资源的有偿使用原则，其未体现自然资源生态功能价值属性，对开发利用自然资源的主体应承担的保护义务未作明确规定。[8]例如只有《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《野生动物法》明确提出了“保护和改善生态环境、维持生态平衡”；而《土地管理法》、《税法》《矿产资源法》、《渔业法》则偏重于经济利益，对生态环境保护具有关键意义的“可持续发展”的思想没有规定；《水法》、《渔业法》、《矿产资源法》没有明确规定将维护生态平衡作为立法目的。生态环境保护是实施可持续发展战略的基本前提，而现行立法状况对脆弱的生态环境难以有效保护。[9]

其他部门法对生态环境保护的力度也不够，如现行《刑法》对破坏自然资源犯罪行为处罚较轻，盗伐林木罪的最高处罚也才7年以上有期徒刑，而盗窃罪法定最高为死刑。这样潜意识会告诉我们，盗伐林木罪的社会危害性小于盗窃罪，进而得出的结论就是人与生态环境的不对等性。然而，随着环境问题越来越严重，人类不能一味的只考虑人的利益，而应把人和生态环境利益作为一个整体加以平衡，更不能忽视生态环境在人类社会发展中举足轻重的作用。

（三）生态补偿标准与补偿资金欠缺 补偿标准是生态补偿法律制度中一个比较核心的问题，很多补偿问题没能实施，关键就在于补偿标准的难于确定。虽然，我国的一些法律规定了生态补偿的原则，却没有明确补偿的具体标准，如我国的《野生动物保护法》中规定：“因保护国家和地方重点的野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。但由于许多政府一直没有出台相关法规和规章，导致补偿标准缺乏有关的法律依据，最终使受损方得不到合理的补偿。

生态系统既包含经济价值属性，也包括生态功能属性，但从我国现状来看，生态补偿的标准只是从经济属性的角度加以衡量，缺失了生态系统的功能属性。例如，我国有些排污收费制度，就仅从经济属性的角度规定收费标准，并没有把生态系统的功能价值也考虑其中，这样不仅不能改善生态环境系统，而且还出现一个问题——补偿标准的过低。补偿标准的过低不仅不利于经济可持续发展，还会导致利益分配的不公平，最终影响社会的和谐。

马克思认为，经济基础决定上层建筑。生态补偿法律制度作为上层建筑，如果没有丰厚经济作为基础，实施起来是可想而知的。从我国目前的现状来看，生态补偿资金主要是靠国家和地方政府财政支出，还有相关的一些环境收费（如排污收费等），这些资金往往不能满足我国生态补偿的现实需求。虽然，现行法律有关于生态补偿税、费的制度，但因其不够完善，也不能为生态补偿资金来源提供可靠的制度保障。

二、完善我国生态补偿法律制度的建议 对我国生态补偿制定存在的问题，本文提出了相应的建议。

第一，由于生态补偿制度在概念、价值目标、法律关系等方面界定不清晰，有必要对其加以系统的、具体的规范，为完善我国生态补偿法律制度提供法律依据。

第二，目前我国《环境保护法》主要是针对污染防治，无法适应现在环境保护的需要，应当对其进行必要的补充和修订，将生态补偿确定为环境保护的一项基本制度。同时，在自然资源单行法和地方行政法规和规章制度，确立有关的生态补偿原则与标准，制定具有可操作性的生态补偿实施办法和程序，真正做到生态补偿的有法可依。其他部门法，应加强对自然资源罪的惩罚力度。如《刑法》量刑上可加重一些，使之趋同于盗窃罪的量刑；在《民法》上，则可以借鉴美国《超级基金法》（CERCLA），让受害方的损失得到最完整的补偿。

第三，在自然资源产权制度方面，我们应建立相关的机构，对自然资源的经济价值和生态价值进行勘探、测量、统计予以储存，并随时对其跟踪。同时，我国应尽快确立和完善生态补偿标准。目前，国际上较通行做法是，从两个方面对生态补偿标准加以考量：首先，根据生态环境系统所提供的生态环境服务价值来确定标准，其次，根据生态环境保护产生的机会成本来确定标准。[10] 我国可以从实际出发，结合国际的做法，制定出科学合理的补偿标准。

第四，在生态补偿资金来源方面，应突破以政府财政支出为主的现状模式，不断完善我国的生态补偿税、费制度，创设生态环境资源产权，建立生态环境资源产权交易市场等方式，不断扩大生态补偿的资金来源。在生态补偿资金管理方面，要加强对生态补偿资金支出、使用的监督，建立生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格考核，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。同时，还要建立生态环境补偿资金使用绩效考评制度和审计制度，对补偿资金的使用情况进行考核和审计，并建立相应的奖惩制度，使补偿资金更好的发挥激励和引导作用。[11]

参考文献：

〔1〕蔡守秋：《可持续发展与环境法制建设》，北京：中国法制出版社2003版。

〔2〕杜群：《环境法融合论——环境、资源、生态保护一体化》，北京：科学出版社2003年版。

〔3〕李爱年：《自然资源保护法初论》，长沙：湖南师范大学出版社1999版。

〔4〕吕忠梅：《环境法新视野》，北京：中国政法大学出版社2000版。

〔5〕王树义：《可持续发展与中国环境法治》，北京：科学出版社2005版。

〔6〕汪劲：《环境法律的理念与价值追求——环境立法目的》，北京：法律出版社2000版。

〔7〕〔美〕彼得·S·温茨著，朱丹琼，宋玉波译：《环境正义论》，上海：上海人民出版社2007版。

Abstract: As a mean of environmental protection and economic policies, ecological compensation system is still in the exploration and improving phase in China. In order to realize Chinese social, economic and environmental sustainable development, ecological compensation system plays a very important role. The paper analyzes the current situation and problems of ecological compensation system, and puts forward some suggestions for improvement.

Key words: justice; sustainable development; ecological compensation; legal system

作者简介：

宋蕾（1968—），女，法学博士，昆明理工大学法学院副教授，硕导。

董自富（1987—），男， 昆明理工大学法学院硕士研究生。

[1]《环境科学大典》编委会：《环境科学大辞典》，北京：中国环境科学出版社1991版，第326页。

[2] 洪尚群，马丕京，郭慧光：《生态补偿制度的探索》，《环境科学与技术》，2001年第5期，第40—43页。

[3] 李爱年：《生态效益补偿法律制度研究》，北京：中国法制出版社2008版，第15页。

[4] 吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，北京：法律出版社2003版，第355页。

[5] [美]约翰·罗尔斯著，何怀宏等译：《正义论》，北京：中国社会出版社2006版，第58页。

[6] 张文显：《法理学（第三版）》，北京：高等教育出版社，北京大学出版社2007年版，第161—163页。

[7] 李爱年：《生态效益补偿法律制度研究》，北京：中国法制出版社2008版，第73页。

[8] 李爱年：《关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善建议》，《中国软科学》，2001年第1期，第31页。

[9] 白廷举：《保护青藏高原生态环境法律制度选择》，《民族经济与社会发展》，2004年第4期。

[10] 童华军：《关于自然保护区生态补偿的思考——以浙江清凉峰自然保护区为例》，《法制经济》，2010年第6期。

[11] 高小萍：《建立健全科学合理的生态补偿机制》，《中国财政》，2010年第16期．