论我国湖泊保护立法的新发展

——兼评《湖北省湖泊保护条例》

罗 吉 （武汉大学环境法研究所，湖北 武汉430072）

湖泊既是水资源的重要载体，又是水域生态系统的重要组成部分，在提供水源、调蓄洪水、渔类繁衍、水产养殖、交通航运、提供生物栖息地、维护生态多样性、净化水质、调节气候、以及美化景观、休闲娱乐等方面发挥着不可替代的作用。但较长时间以来，因缺乏湖泊保护专门性立法和制度，导致湖泊开发过度、管理不善、保护不力，致使我国湖泊的数量、面积和容量、形态和分布发生了很大变化，许多地方湖泊的数量在锐减、面积在萎缩、水质在恶化，一些湖泊的水资源破坏、湖泊水污染和生态损害已经到了极为严重的程度。因此，加强湖泊保护立法，已经刻不容缓。

一、湖泊污染和破坏严重，亟需加强湖泊保护立法

湖北省素有“千湖之省”的美誉，但目前已名不副实，其湖泊保护存在的问题，是我国湖泊保护现状的缩影。湖泊问题已成为影响湖北省经济社会可持续发展和生态安全的重大问题，是人民群众关注的重大问题，具体表现为：^[1]

一是数量锐减，水面急剧萎缩。从上世纪50年代初到80年代末，全省的湖泊快速萎缩，全省100亩以上湖泊从1332个锐减为843个，相应中水位时的水面面积从8528.2平方公里锐减为2983.5平方公里。其中，水面5000亩以上湖泊，从322个减少为125个，湖泊面积从7640.6平方公里缩减为2519.7平方公里，相应湖泊容量从130.5亿立方米缩减为56.9亿立方米，有效调蓄容积从115.4亿立方米减少为30.7亿 立方米。20世纪80年代以后湖泊数量、面积、容积萎缩势头有所减缓，但湖泊侵填、侵占事件还时有发生，总体上仍呈萎缩趋势。据全国水利普查最新资料表明，湖北省5000亩以上湖泊剩110个。

二是河湖阻隔，生态系统破坏。湖北地处江汉平原，古称云梦泽，水网纵横，河湖相连，江河相通。几十年来，由于人为的建堤围湖、分隔湖汊等活动，导致湖泊急速萎缩，人类活动分隔了子湖与主湖、湖泊与河流及长江之间的联系，阻隔了水体与水体、水体与水体周边陆地间物质与物种的流通，切断了珍稀濒危水生物种和多种江湖回游性水生动物的通路，河湖分隔、江湖分隔导致湖泊生态系统的脆化和生态功能的退化。

三是水体污染，湖泊功能退化。改革开放以来，由于工农业快速发展，城市急剧扩张，污水处理设施建设滞后，大量生活污水、工业废水未经处理直接排放入湖，农业大量使用化肥、农药以及流域内的规模化养殖造成的面源污染，加上湖泊过度开发产生的内源污染，导致湖泊水质日趋恶化。据《2012年一月湖北省水资源质量通报》，全省重点监测的26个湖泊，水质Ⅱ类的1个，水质Ⅲ类的12个，水质Ⅳ类的9个，水质劣Ⅴ类的4个。

而就全国来说，自20世纪50年代以来，全国大于10平方公里湖泊中，干涸面积4326平方公里，萎缩减少面积9570平方公里，减少蓄水量516亿立方米。一些湖泊出现了水位持续下降、集水面积和蓄水量不断减小的现象，有的湖泊甚至干涸,湖区防洪能力依然偏低，不少湖泊污染和水体富营养化问题严重，湖泊生态功能严重退化，湖泊问题已经成为影响经济社会可持续发展和生态安全的重大问题，通过加强立法，保护湖泊面积不再减少、保护水质不再恶化、保护水生态环境不再破坏，已经刻不容缓。

二、我国湖泊保护立法现状与发展

我国较长实践一致未有湖泊保护和管理专门法律、行政法规，与湖泊保护和管理有关的法律主要是水环境资源法律，包括《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》、《渔业法》等；相关的行政法规主要有《水污染防治法实施细则》、《水土保持法实施条例》、《渔业法实施细则》、《河道管理条例》等。湖泊保护和管理的专门性立法主要是地方性法规、规章，如《江苏省湖泊保护条例》、《滇池保护条例》、《南昌市城市湖泊保护条例》、《武汉市湖泊保护条例》、《武汉市湖泊保护条例实施细则》、《武汉市湖泊整治管理办法》等。

面对日益严峻的湖泊破坏和污染，近年来，国家和地方加强了湖泊保护和管理的专门立法，以保护湖泊生态环境，改善湖泊水质。其中，行政法规《太湖流域管理条例》与地方性法规《湖北省湖泊保护条例》的颁行，十分具有代表性。

2011年9月，国务院发布了我国第一部综合性的流域水环境保护和管理的行政法规——《太湖流域管理条例》。《太湖流域管理条例》共九章、七十条，主要对饮用水安全、水资源保护、水污染防治、防汛抗旱和水域岸线保护、保障机制和监督措施等作了规定。《太湖流域管理条例》明确了太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，国家建立健全太湖流域管理协调机制。规定了国务院水行政、环境保护等部门、太湖流域管理机构和县级以上地方人民政府有关部门的管理职责，建立了饮用水安全保障制度，规范了流域水资源配置和保护，强化了水污染防治措施，加强了防汛抗旱和水域岸线保护，完善了保障机制和监督措施，此外，对各类违法行为规定了严格的法律责任。《条例》规定的制度和措施，将有力地加快太湖流域经济发展方式的转变，促进经济社会发展与水资源和水环境的承载能力相适应，对于推动太湖流域经济发展方式转变、维护流域生态安全，保障流域经济社会可持续发展，具有十分重要的作用。同时，也为我国重要湖泊的湖泊“一湖一法”的立法模式提供了借鉴。

2012年5月，《湖北省湖泊保护条例》经湖北省十一届人大常委会第三十次会议审议通过，将于10月1日正式实施。这部备受社会期待和关注的地方性法规，历时16年终于颁布，为“千湖之省”的湖泊保护提供了法律依据。《湖北省湖泊保护条例》共九章、六十二条，集中围绕当前湖北省湖泊开发利用中存在的问题，突出强调了对湖泊功能和生态环境的保护，规定湖泊保护的管理体制、法律原则、主要制度和措施、法律责任等，旨在加强湖泊保护，防止湖泊面积减少和水质污染，保障湖泊功能，保护和改善湖泊生态环境，促进经济社会可持续发展。同时，也为我国湖泊 “千湖一法” 的立法模式提供了借鉴。

三、《湖北省湖泊保护条例》的特点与主要规定

1、《湖北省湖泊保护条例》体现湖泊保护立法的特点

（1）湖泊保护法规体系：“千湖一法”与“一湖一法”

面对湖北省湖泊保护的紧迫性，根据湖泊保护的共性与法律是“阶段性共识”的特点，同时，考虑湖北省湖泊众多、差异明显、功能各异，仅靠一部地方性法规难以解决所有湖泊保护的具体问题。因此，《条例》制定，确立了“千湖一法”与“一湖一法”的关系。

《湖北省湖泊保护条例》制定重点在于依据国家有关法律的规定，结合湖北实际，规定湖泊保护的立法的主要方面，并为重点保护的湖泊专门性规定的制定，确立指导原则与基本要求。《条例》第二条规定：本省行政区域内的湖泊保护、利用和管理活动适用本条例；重要湖泊可根据其功能和实际需要，另行制定地方性法规或者政府规章，以加强保护。

（2）适用范围：全面保护与重点保护

湖北省的湖泊数量减少及水域面积缩小、众多湖泊水质日趋恶化、生物多样性减少、景观破坏、功能退化、流域洪涝灾害频发，急需制定制定一部地方性法规加普遍的、全面的保护。《湖北省湖泊保护条例》规定，原则上湖北省境内的湖泊都应保护，在规定适用范围的规定适用本省行政区域内的湖泊保护、利用和管理活动；同时，规定通过名录制度分级、分类保护湖泊，对特别重要的湖泊或者地区，制定专门性规定。

（3）主要内容：大而概之与小而确之

《湖北省湖泊保护条例》作为湖北省湖泊保护的综合性法规，《条例》既包括湖泊保护的立法目的、目标、原则、一般的禁止性和限制性规定等主要内容，使湖泊保护总体上有法可依。同时，尽量具有可操作性，落实管理体制、主要制度和措施及相应的法律责任等。

（4）管理体制：“九龙治水”与统一协调

湖泊保护涉及多领域、多方面，需要“九龙治水”，同时，湖泊保护的整体性要求加强统一协调，因此，理顺管理体制是非常重要的。目前，在监督管理体制上存在的问题主要是，如何使人民政府及其湖泊保护主管部门与分管部门的法律地位和作用落到实处。而要有效地解决这一问题，理顺之间的关系，就必须明确人民政府及其湖泊保护主管部门对其他在各自的职责范围内对湖泊保护实施监督管理的部门工作具有的统一协调（指导、协调、监督和检查）职权。《湖北省湖泊保护条例》对监督管理部门的职责予以了明确。同时，实行政府行政首长负责制、建立跨行政区域湖泊的保护机构、湖泊保护的部门联动机制等统一协调机制与制度。

2、明确湖泊保护立法的目的、目标与法律原则

《湖北省湖泊保护条例》第一条规定的立法目的为：加强湖泊保护，防止湖泊面积减少和水质污染，保障湖泊功能，保护和改善湖泊生态环境，促进经济社会可持续发展。《条例》第三条明确湖泊保护工作应当遵循保护优先、科学规划、综合治理、永续利用的原则，达到保面（容）积、保水质、保功能、保生态、保可持续利用的目标。立法目的体现了“不得恶化”、“改善”、“保障安全”、“环境优先”、“最严格的水管理”等环境资源保护理念发展的要求。

为了实现“五保”目标，《湖北省湖泊保护条例》规定了湖泊保护实行名录制度和档案制度。省政府水行政主管部门会同发展改革、环保等有关行政主管部门，根据湖泊的功能、面积，以及应保必保原则拟定和调整，由省政府确定和公布，并报省人大常委会备案。同时，建立湖泊普查制度，实行动态管理。县级以上政府水行政主管部门应定期实施湖泊状况普查，建立包括名称、位置、面(容)积、调蓄能力、主要功能等内容的湖泊档案。

为了实现“五保”目标，《湖北省湖泊保护条例》规定了湖泊保护规划与保护范围。规定：县级以上人民政府应当编制湖泊保护总体规划，并报上一级人民政府批准。土地利用总体规划、城乡规划、水污染防治规划、湿地保护规划和湖泊保护总体规划应当相互衔接。县级以上人民政府应当依据湖泊保护规划，对湖泊进行勘界，划定湖泊保护范围，设立保护标志，确定保护责任单位和责任人，并向社会公示。湖泊保护范围包括湖泊保护区和湖泊控制区。

为了实现“五保”目标，《条例》规定了一系列禁止性规范。如禁止在湖泊保护区内建设与防洪、改善水环境等无关的建筑物、构筑物；禁止填湖建房、填湖建公园、填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊以及其他侵占和分割水面的行为等；湖泊流域内一律禁止新建造纸、印染、制革、电镀、化工、制药等排放含磷、氮、重金属等污染物的企业和项目；禁止向湖泊排放未经处理或者处理未达标的工业废水、生活污水；禁止向湖泊倾倒建筑垃圾、生活垃圾、工业废渣和其他废弃物。禁止在属于饮用水源保护区的湖泊水域设置排污口和从事可能污染饮用水水体的活动；禁止在湖泊水域围网、围栏养殖。禁止在湖泊水域养殖珍珠和投化肥养殖等。

3、明确湖泊保护监督管理职责

湖泊监督管理的部门包括水利、环保、农业、林业等部门，其在不同范围、以不同方式行使着各自的湖泊保护管理权。《湖北省湖泊保护条例》第二章“政府职责”明确了政府及各相关部门的职责。在政府职责方面，明确“湖泊保护实行政府行政首长负责制”； 跨区域湖泊由其共同上级政府负责。同时，上级人民政府对下级人民政府湖泊保护工作实行年度目标考核，考核目标包括湖泊数量、面（容）积、水质、功能、水污染防治、生态等内容。具体考核办法由省人民政府制定。湖泊保护年度目标考核结果，应当作为当地人民政府主要负责人、分管负责人和部门负责人任职、奖惩的重要依据。

在部门职责方面，明确了由县级以上政府水行政主管部门主管本区域内的湖泊保护工作，并以列举形式分别规定了水行政、环境保护、农(渔)业、林业等主要相关部门的职责。为确保部门间形成合力，《条例》还规定，建立和完善湖泊保护部门联动机制，实行由政府负责人主持，相关部门参加的湖泊保护联席会议制度。

4、加强湖泊保护监督，保障公众参与

公众参与是保护湖泊的有效方法，也是许多国家的经验。然而，由于缺少日常性关于湖泊的信息发布平台，公众对湖泊规划、湖泊生态等现状知之甚少，难以有效发挥公众监督、参与决策的作用。《湖北省湖泊保护条例》设立专章对湖泊保护监督和公众参与作了具体规定。

《湖北省湖泊保护条例》要求，省政府要定期发布湖泊保护情况白皮书，对护湖不力的市县政府主要负责人进行约谈。县级以上政府要定期发布湖泊保护的相关信息，保障公众知情权；建立湖泊保护举报和奖励制度。同时，《湖北省湖泊保护条例》规定，湖泊保护名录要向社会公布；县级以上环保部门要定期向社会公布区域内湖泊水环境质量监测信息;还要求编制湖泊保护规划、湖泊水污染防治规划、湖泊生态修复方案和审批沿湖周边建设项目环境影响评价文件，应当采取多种形式征求公众的意见和建议，接受公众监督。鼓励社会各界、非政府组织、湖泊保护志愿者参与湖泊保护、管理和监督工作。县级以上人民代表大会常务委员会应当通过听取和审议本级人民政府湖泊保护情况的专项工作报告、对《条例》实施情况组织执法检查、开展专题询问、质询等方式，依法履行监督职责；必要时可以依法组织关于特定问题的调查。

[1] 王忠法：《关于< 湖北省湖泊保护条例（草案）>的说明——2012年3月26日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》，载湖北省人大网http://www.hppc.gov.cn/list-zqyj.asp?id=600