流域洪水灾害的减灾协调机制研究

毛恩检^＊（四川大学法学院，四川 成都 610064）

摘要：流域性洪水灾害是一种跨越的区域非常广泛且所造成的危害后果极其严重的自然灾害，对于这种灾害必须有一套行之有效的减灾机制加以应对。但是，目前的洪水灾害减灾机制中却缺乏科学的设计，尤其是在减灾机构设置、区域协调机制建设、制度协调和应急管理的设计仍然不尽合理。因此，建立有效的流域洪水灾害协调机制，需要从区域协调、制度协调和应急管理协调上着手，并在流域洪水灾害中重视控制人的致灾性。

关键词：流域性；防洪减灾；区域协调机制；应急管理

一、问题的提出 2010年6月30日，国务院第117次常务会议通过并公布了《自然灾害救助条例》，该条例自同年9月1日起施行，这是自《突发事件应对法》出台后，我国处置自然灾害等应急事件的又一法律依据。中国实行政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理，属地管理为主的减灾救灾领导体制，这种自然灾害减灾机制在现实中的可操作性问题，值得探讨。2010年5月入汛以来，特大暴雨引发的洪涝、山洪、泥石流等灾害多发频发重发，范围之广、灾情之重、影响之大、持续之长历史罕见[①]，先后遭受了长江流域大洪水[②]、甘肃舟曲特大泥石流灾害以及鸭绿江流域大洪水[③]等严重洪水灾害，给人民的生命财产造成了严重的损失。我国是一个洪水灾害频发的国家，严重的水旱灾害，再次警示我们，洪涝灾害仍然是中华民族的心腹大患。[④]特别是我国水系复杂，各大流域的范围广，降水的时空性都十分集中，极易形成流域性的洪水灾害，进而导致严重的危害后果。2009年5月份国务院出台的《中国减灾行动》中明确指出，将加强流域防洪减灾体系建设作为中国减灾的主要任务之一。[⑤]

以下以长江流域为例，罗列其近百年来的典型的洪水灾害：

1931年长江流域特大洪水。当年全国受灾区域达16个省592个县(市)，其中，长江中下游流域灾情十分严重。长江各大支流普遍发生洪水，江汉平原、洞庭湖区、鄱阳湖区、太湖区大部被淹，武汉三镇受淹达3个月之久。据统计，湘、鄂、赣、浙、皖、苏、豫7省合计受灾人口4741万人，死亡约393305人，淹没农田13235万亩，经济损失221300万元。为本世纪以来受灾范围最广、灾情最重的一次大水灾。

1935年长江中游大洪水。1935年7月3日至7日，长江中游发生特大暴雨，致使三峡地区、清江、澧水、汉江等支流水系洪水陡涨，来势凶猛，长江干流宜都至城陵矶河段水位超1931年，荆江大堤溃决，湘、鄂两省灾情极重，江汉平原53个县市受灾，受淹农田2263万亩，受灾人口1003万，因灾死亡14.2万人，损毁房屋40.6万间。

1949年长江流域大水。1949年6——9月，长江流域发生全流域性的洪水。由于长时间的降雨，致使汉口最高水位达27.12米，造成长江中下游地区受灾农田达2721万亩，受灾人口810万，因灾死亡人口约5700人。

1954年长江流域大水。长江中下游、淮河流域发生了持续性的强降雨，导致20世纪以来的最大洪水，湘、鄂、赣、皖、苏5省有123个县市受灾，百万军民奋战百天，并相继运用了荆江分洪区和一大批平原分蓄滞洪区，才保住了武汉、黄石等重点城市免遭水淹，确保了荆江大堤未溃决。但洪灾造成的损失仍然十分严重，因灾受淹的农田有4755万亩，受灾人口1888万人，死亡3.3万余人，损毁房屋427.6万间。武昌、汉口被洪水围困百日之久，京广铁路一百天不能正常通车。

1969年长江中下游大洪水。7月鄂、皖两省出现特大暴雨，7天雨量超200毫米的笼罩面积达21900平方公里，长江支流清江、淮河水系史河、淠河均发生百年未有之大洪水。这场暴雨洪水使鄂、皖两省受灾农田约2200万亩，受灾人口1200万人，死亡1655人，倒塌房屋77万间，受灾范围达88个县市。两省受灾程度仅次于1954年。

1981年长江上游大水。长江上游四川省境内的嘉陵江、涪江、沱江以及岷江和渠江部分地区发生历史上罕见的大面积暴雨，各支流水量陡涨，形成本世纪以来四川省最大的一次洪水。四川省灾情极为严重，洪水波及14个地市的119个县、市及3549个公社，受灾人口1584万，受淹农田1311万亩，因灾死亡888人，直接经济损失20亿元以上。

1996年6——7月，长江中下游地区连遭暴雨，致使长江干流及洞庭湖区水位居高不下，形成严重的洪涝灾害。仅湘、鄂、赣、皖、苏5省受灾面积达9922万亩，成灾面积为6590万亩，受灾人口9718万人，死亡1513人，倒塌房屋265万间，造成经济损失近800亿元。

1998年，长江又一次发生了全流域型特大洪水。洪水发生早、来势猛。5月至7月长江上游地区、长江中下游地区、湘江中上游、汉江中下游先后多次降大到暴雨，导致长江支流洪水和干流洪水、长江上游洪水和中下游洪水相互遭遇，形成罕见的全流域型洪水。1998年长江流域大洪水长江中下游干流洪峰水位之高、次数之多，高水位持续时间之长都是空前的。虽经大力防汛抢险，长江中下游仍溃决洲滩民垸1975座，淹没耕地358.6万亩，受灾人口231.6万，因灾死亡1562余人。据初步统计，1998年全国共有29个省（区、市）遭受了不同程度的洪涝灾害，受灾面积3.18亿亩，成灾面积1.96亿亩，受灾人口2.23亿人，死亡3004人，倒塌房屋497万间，直接经济损失达1666亿元。[⑥]

通过以上可以看出，长江流域的洪水灾害是极其严重的，上述长江流域水灾害有一个共同的特征即灾害发生范围的广泛性，通常是流域内的某个地区大范围持续性的强降雨，导致本地和他的下游地区洪水泛滥，各类灾害并发，形成流域性洪水灾害，造成严重的社会损失。这对我国当前的防灾减灾机制提出的问题就是在处理这类跨越不同行政区域的自然灾害应急事件时，单纯的应急管理机制已经不能有效应对这种流域性的洪水灾害。而需要去协调不同部门、群体之间的减灾义务和职责以实现各部门减灾机制的充分融合，提高减灾能力。因此，流域洪水减灾机制建设应当是当前我国防洪减灾体系建设的重要环节。[⑦]

二、流域性洪水灾害的基本理论 （一）流域性洪水灾害的概念 流域性洪水灾害是指在江河湖全流域的大部分地区，包括干流的上中下游以及部分或全部支流同时或先后爆发暴雨或洪水灾害，造成严重危害后果的自然灾害。流域是一个地理学上的概念，就是指由分水线所包围的集水区域。[⑧]进一步划分，集水区域又包括河流或湖泊的地面集水区和地下集水区。在研究洪水灾害时，正确认识流域对科学研究洪水灾害具有重要现实意义。一方面流域内的气候变化规律、河网密度、水文特征、集雨面积等都是洪水灾害形成的重要致灾因素，另一方面流域又是洪水灾害的灾害直接承受体。因此，流域性洪水灾害通常是江河湖流域上中下游部分地区或全部地区大范围持续性的降水，或者是部分或全部支流与江河湖的干流同时或先后发生洪水灾害，导致上中下游、支流与干流的洪水遭遇重叠，在干流或主要支流形成严重的洪水灾害。

作为一种自然灾害，流域性洪水灾害首先表现出自然属性，即自然界以其活动或者运动规律行事，并不听命于人类的意志。其次才表现为社会属性，即一方面洪水灾害必然对人类社会造成一定的影响，另一方面人类的不当行为也会诱发或推动洪水灾害的发生和扩大。例如1998年长江流域大洪水很大程度上就是由于上游人为毁林开荒导致水土流失严重，与此同时中下游平原地区围湖造田导致湖泊的洪水调蓄能力下降，最终造成了严重的后果。

（二）流域性洪水灾害的特征 在我国，流域性洪水灾害是一种发生频率很高且危害非常严重的洪水灾害，流域性洪水灾害除了有自然灾害普遍具有的不可避免性、成因复杂性、社会危害性之外，还具有一些自身独特的特点。

1、流域性洪水灾害的发生具有时空性

首先，在流域洪水灾害的空间分布规律上，由于我国各地区地理位置和条件的差异，洪水灾害大致分布在400毫米等降水量线以内，即大兴安岭——张家口——兰州——拉萨——喜马拉雅山东南端以南地区。中国年降水量空间分布的规律是从东南沿海向西北内陆递减。其中流域性的洪水灾害尤其集中发生在珠江流域、长江流域、淮河流域、黄河流域、辽河流域、松花江流域等区域。

其次，在流域洪水灾害的时间分布规律上，由于我国季风气候明显，一年四季分明，洪水灾害的发生又具有明显的季节性特征。夏季风来自东南面的太平洋和西南面的印度洋，性质温暖、湿润、在其影响下，降水普遍增多，降水集中于夏季。我国降水的时间一般为由南及北，南方雨季开始早，结束晚，雨季长，集中在5—10月；北方雨季开始晚，结束早，雨季短，集中在7、8月。因此，全国大部分地区在夏秋两季较短时间内集中降雨。同时我国多数河流为东西走向，加上由南及北的降水特征，往往容易造成江河的上中下游以及支流干流的全流域同时段降水，导致流域性洪水灾害比较频繁地发生。

2、流域性洪水灾害的跨区域性

流域洪水灾害的跨区域性是指江河湖的流域范围往往都跨越了不同的行政管辖区域，在自然特征上，所有的河流都会流向大海（除了内流区之外），小支流汇集到大支流，大支流再汇集到干流，最终由干流汇向海洋。因此，河流都是要跨越不同的行政区的，小一点的河流流域跨越了若干的乡镇、县市，大一点的河流流域则可能跨越了数省区。而我国还存在大量的国际河流，这些河流跨越了若干个国家，从这个意义上来说，流域性洪水减灾不仅是个国内法的问题，而且还可能涉及到国际法领域。

再以我国长江流域为例，长江是一条典型的跨区域性河流，其干流流经青海、西藏、四川、云南、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海11个省、自治区、直辖市，各条支流及其流域范围延伸至贵州、甘肃、陕西、河南、广西、广东、浙江、福建8个省、自治区的部分地区。长江流域总面积达180万平方公里，约占中国陆地总面积的1/5。甚至淮河大部分水量也通过大运河汇入长江，进而注入东海。

因此，流域性的洪水灾害往往会涉及到跨区域性的防灾减灾问题，比如上游的强降雨可能导致中下游的严重洪涝，或者是支流的强降雨导致干流的洪水灾害，亦或者是全流域的降水导致流域性的暴雨洪水灾害。这些灾害的群发，就需要流域内不同的区域之间建立起有效地减灾机制协调，并形成良性的运作模式，而不应再出现头痛医头脚痛医脚的局面。

3、流域洪水灾害的严重破坏性

自然灾害往往对人类社会带来不利的社会影响，是人们所不期望发生的，也是人类所不喜欢承受的。而与普通的洪水灾害相比较，由于流域性洪水发生的范围更加广大，灾害的致灾因子非常复杂，灾情也更加变幻莫测，所以灾害造成的社会危害会更加严重。普通的洪水灾害造成的是人员和财产的毁损，而流域性洪水灾害通常会造成社会秩序的紊乱和制度的损失，同时也会诱发各类次生灾害。

一方面，由于自然灾害具有破坏性，而人命和财物对于自然灾害都具有易损性。[⑨]流域性洪水灾害对人命和财物所造成的毁损往往是必然的，其损失程度也是惊人的。例如1931年长江流域大洪水所造成的受灾人口多达4741万人，死亡约393305人，淹没农田13235万亩，经济损失221300万元。因此，流域性大洪水灾害对生命和财产的损害更是具有严重的破坏性，需要人们加以特别的关注。

另一方面，流域性洪水灾害比较少见的自然灾害，其灾害的危害性一般都超出了社会的正常承灾能力，破坏社会正常的秩序，影响到社会的方方面面。当流域性洪水灾害作为一种强有力的干扰因素出现时，就会打乱之前秩序井然、和谐稳定的社会环境，导致社会秩序的紊乱，法律规范、法令失灵，尤其是在政府等国家减灾机构受灾瘫痪之后，灾害的社会危害性将更加严重。

此外，流域性洪水灾害还会诱发许多次生灾害，形成灾害链条，例如诱发泥石流、滑坡等地质灾害，瘟疫、疟疾等公共卫生事件，植被破坏、水土流失等生态灾害。这些次生灾害的预防和治理，都是流域性洪水灾害减灾过程中需要予以重视的环节。

三、我国流域性洪水灾害减灾机制的现状分析 （一）流域洪水灾害的管理制度 在行政管理层面，流域性洪水灾害防治包括洪水信息的预报，洪峰预警，强有力的人力物力的组织、快速有效的应急反应以及科学完善的防洪减灾规划计划。灾害性洪水一旦发生，各级行政管理机构就必须按照预定的防洪预案，及时组织有关的洪水灾害防灾减灾工作。经过多年与洪水抗灾救灾积累的丰富经验，洪水灾害管理方面我国已经建立起了比较合理的洪水灾害管理机构。

在中央层面，水利部作为水行政主管部门，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。同时设立长江、黄河、淮河、海河、松花江和辽河、珠江、太湖等流域机构作为水利部的派出机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。国家设立国家防汛抗旱总指挥部，成员单位包括水利部、民政部、国土资源部、交通运输部中国气象局、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部等主要部门。国家防汛抗旱总指挥部在水利部单设办事机构国家防汛抗旱总指挥部办公室，负责国家防汛抗旱总指挥部的日常工作。在地方层面，有防汛任务的县级以上地方人民政府都设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人组成，由各级人民政府首长担任指挥得防汛指挥部。此外，对于长江和黄河设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该流域机构负责人等组成的防汛指挥机构，负责指挥所辖范围的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域机构。

可见，我国的防洪减灾在管理机构的设计上，是比较科学的，但是在应对流域性洪水灾害时，仍然存在诸多不足之处，尤其是在防洪协调方面。由于我国幅员辽阔、江河湖流域面积广以及降水时间集中地特点，使我国流域性洪水灾害出现的频率很高。如前所述，流域性洪水灾害最大的特征就是跨区域性，因此专门强调抗洪减灾的流域减灾协调机制的作用就具有很强的现实意义。

在减灾协调机制建设方面，主要包括部门减灾协调机制、政府间减灾协调机制和上下级减灾协调机制。在部门减灾协调机制方面，我们做的是比较到位的。例如我国在中央和具有防汛任务的县级以上政府都设立了防汛指挥部，由水利、民政、发改委等相关部门和军队部门组成。政府间减灾协调机制包括中央政府和外国政府的防洪减灾协调机制和同级地方政府之间的防洪减灾协调机制。上下级的减灾协调机制是指在纵向相互之间具有管理管理关系的政府或部门间的减灾协调机制。

我国当前防洪减灾工作中的减灾协调往往纵向被动的协调，即上级政府或主管部门以指令形式要求下级采取某些措施进行减灾。而我们同级政府或部门之间却缺乏主动的减灾协调，比如在长江流域发生流域性洪水灾害时，我们的减灾协调往往是在国家防汛抗旱总指挥部的领导下，各级政府部门之间的协同合作，防洪救灾，这是一种典型的上下级之间的纵向的被动的减灾协调模式。这里需要指出的是如何使流域灾害发生时相关同级行政区之间的主动进行减灾协调，这是我们在处理流域性洪水灾害时，应当纳入思考的范围。也就是说，长江流域的川、渝、鄂、湘、赣、皖、苏等省市之间的应当构建主动型的减灾协调机制，来应对流域性的大洪水。

（二）流域洪水灾害减灾的法律制度 目前我国在涉及防洪减灾方面已经颁布施行的法律法规主要是《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国水土保持法》、《自然灾害救助条例》、《防汛条例》、《军队参加抢险救灾条例》、《河道管理条例》、《水文条例》、《水土保持法实施条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《水库大坝安全管理条例》、《城市供水条例》等等。虽然从表面上看我国已经形成了覆盖全体系完善的防洪减灾法律体系，但是从内容上看，我国仍未建立起科学有效的防洪减灾机制。

首先，防洪减灾观念陈旧。我国目前的防洪减灾的观念上仍然洪水视为一种自然界客观变异的自然现象，这从我国在防洪减灾主要依靠修建堤防、水坝等工程性措施中就可以看出，忽略了人的行为在洪水灾害中的作用。近代以来，由于人类社会对自然灾害更加敏感，加上人类社会大规模改造自然的活动，又进一步助长了自然变异，使得人类社会致灾因子跃居自然因子之上，成为自然灾害增加的主要因素。[⑩]在法律角度上，人类不恰当的改造自然的活动，表现为人的致灾性。换句话说，现代意义上的自然灾害，往往是自然变异和人的致灾性的合力导致的危害性事件。尤其是流域性的洪水灾害，单纯的靠“堵”是不能从根本上解决问题的，而需要我们从洪水灾害发生地源头上寻找答案。例如，1998年长江流域特大洪水灾害，就与长江上游大量采伐天然林导致水土流失严重、生态系统遭到破坏有关。灾害从来不是真正自然的[11]，因此，防洪减灾新观念，应当是人与洪水和谐相处，对洪水应当是“疏”而非“堵”，人应当是积极地控制人的致灾性，主动进行避灾而非顽固坚持“人定胜天”的自大思想。

其次，缺少紧急状态下的法律规范。目前我国出台了《突发事件应对法》，还没有制定紧急状态法，这导致我们在处置自然灾害的过程中出现不少问题。前文已经指出，洪水灾害不仅会导致人员的伤亡和财物的毁损，还有诱发社会的动荡，尤其是流域性洪水灾害发生后，更会导致社会秩序的紊乱，正常的法律规范、法令失灵。一方面，灾区内的灾民在受到巨大自然灾害的打击后，致使自卫能力丧失，使灾民在生存本能的驱使下不惜铤而走险，轻则发生烧杀抢掠等违法犯罪行为，重则导致起义、暴动等危害国家安全的后果。[12]另一方面，灾害发生后，由于抢险救灾等应急行为的需要，可能会干涉到私人的财产权、自由权等基本权利，如果此时仍然依照常态下的法律程序处理，将难以有效应对突发性的自然灾害。[13]因此，在流域性洪水灾害发生之后，可以根据各地的灾情严重程度，在一定的区域适时宣布紧急状态，使当地的抗洪减灾工作有效、有序地开展。

（三）流域防洪减灾的应急机制 流域防洪减灾应急预案是流域洪灾应急响应机制主要形式。我国国家层面应对突发性自然灾害预案体系包括国家总体应急预案、国家专项应急预案和部门应急预案。政府各部门根据自然灾害专项应急预案和部门职责，制定更具操作性的预案实施办法和应急工作规程。在防洪减灾应急预案体系中，已经制定出了国家防汛抗旱应急预案，铁路防洪应急预案、中国红十字总会自然灾害等突发公共事件应急预案正在有条不紊地制定中。地方层面应急预案体系中，涉及到长江流域的主要有四川省防汛抗旱应急预案、湖北省防汛抗旱应急预案、湖南省防汛应急预案、湖南省突发性气象灾害预警应急预案、江西省防汛抗旱应急预案、江西省特大洪涝灾害救灾应急预案、安徽省特大洪涝灾害救灾工作预案等。

首先，应急预案之间相互协调不足。流域洪水灾害最大的特征在于其跨区域性，流域内的各个区域之间都是唇亡齿寒的关系，任何一个区域内的不当行为，都可能诱发或加重其他区域的灾害，甚至形成灾害链条。因此，针对流域性的洪水灾害，不同的行政管理区之间必须要保证信息的畅通和充分的协调。目前我国长江流域防汛应急工作普遍存在着的问题，即是各地的防汛应急预案都按行政区域划分，按区域来划分应急管理的范围，比如长江干流沿江各省都制定了防汛应急预案，但相互之间都缺乏应有的协调和联系，导致应急预案在启动实施过程中容易出现各自为政的状况，甚至出现相互都不管的情形。

其次，应急预案的内容不够具体，在紧急状态下可操作性差。我国是一个自然灾害多发的国家，我们积累了丰富的处置自然灾害经验教训。灾害发生后减轻灾害的损失第一时间应该是灾区政府和灾民组织的自救，其次才是其他地区的支援。因此，对于应急预案响应来说，应当是自下而上的响应模式，对于应急预案的内容来说，应当是层级越往下预案的内容就越丰富，反映的地方特征也越明显。但是比照我国各级地方的防汛应急预案体系，可以发现上下级之间应急预案的内容并没有多少大的差异，很多地方仅仅是将上级部门制定的预案稍微改变一下称谓，依葫芦画瓢地进行照搬，摇身一变就是该地方或部门的应急预案。这些应急预案并没有充分考虑到地方的特殊性和相互之间的差异性，在遇到重大突发性事件时，其发挥的真正效用值得怀疑。

四、流域性洪水灾害减灾机制的构建 构建有效的流域性洪水灾害减灾机制，需要我们确立新的防洪减灾观念。它包括防洪减灾由过去主要依靠工程性减灾为主转变为依靠非工程性减灾为主；由视洪水为猛兽的观念转变为承认洪水为正常的自然现象，提倡人与洪水可以和谐相处；由过去强调洪水来临时组织抗洪抢险，转变为重视洪水的致灾因子作用，从控制人的致灾性来预防和减少洪水灾害的危害性。这些防洪减灾新观念的确立，都为我们建立起科学有效的洪水灾害减灾机制提供了积极的指导作用。具体到我国流域性洪水灾害防治的实践中，我们认为，流域性洪水灾害减灾机制的构建需要从以下几方面进一步完善。

（一）流域性洪水灾害区域协调机制的构建 在区域的机构设置方面，我国的国家防汛抗旱总指挥部、各大流域设立的流域管理机构成为我国流域防洪减灾的最高协调机构。因此，我国的区域协调机制通常是不同区域的共同的上级来协调下级，而这种协调模式在应对流域性洪水灾害时，是有其局限性的。流域性洪水灾害是一种跨区域的自然灾害，这种自然灾害在发生之前，通常是各地普降暴雨，诱发局部地区的普通的洪水灾害。这些灾害在当地只需启动一般的应急机制，尚达不到启动较高层级防汛应急预案的条件，而这些洪水灾害一旦发生遭遇，便可能导致流域性洪水灾害的发生。如果这个时候再逐级上报，启动流域性或全国性的应急预案，有可能延误防洪减灾的最佳时机，导致严重的危害后果。

灾害发生后，第一时间最有效的救助便是灾区的自救，这是无数灾害救援工作中总结出来的一条基本原理。因此，流域洪水灾害的减灾机制首先需要关注的便是地方政府之间的机制协调，我国当前防洪减灾工作中的减灾协调往往纵向被动的协调，而缺乏同级政府或部门之间的横向主动的协调。因此，区域协调机制的建立，应当注重同级政府或部门之间的横向协调，要让它们相互之间打破各自为政的局面，摒弃地方主义的思想，主动地进行减灾协调。例如建立先进的通信传输设备和数据网络，保障灾时信息通讯的畅通；建立信息资源共享平台，将各地的水文站、雨量站的监测数据以及收集的水情、雨情信息都应当进行共享。洪水流量的变化、洪峰何时到达都应当有准确及时的预测，为流域内的其他区域提供可靠的信息资源。

（二）流域性洪水灾害法律制度的协调 防灾减灾很大程度上是一种政府行为，而现代政府都是法治政府，应当依法行政，因此法律制度的协调可以说是构建流域性洪水灾害减灾机制的核心内容。这里，法律制度的协调主要包括流域性洪水灾害减灾法律体系的健全和流域性洪水灾害减灾法律机制的完善。

1、流域性洪水灾害法律体系的健全

我国的洪水灾害立法是在上世纪80年代末启动的，到目前已经初步形成了以《水法》、《防洪法》主干，涉及水文管理、河道利用、蓄滞洪区管理、水污染防治、城乡规划等方面的较为完善的防洪法律规范体系。而在流域性洪水灾害的减灾方面，我们还需要更加健全的减灾法律体系。

首先，要推动我国的紧急状态立法。流域性洪水灾害不论是在影响范围和灾害的危害后果上都是极其严重的，为了保障在这类重大的洪水灾害发生时政府的减灾行为能得到有效实施和减灾工作的有效开展，在满足一定的条件时，应当宣布灾区进入紧急状态。[14]

其次，要建立我国的洪水灾害保险法。流域性洪水灾害导致的人员、财物和生态环境的损失是十分巨大的，单纯靠灾区或国家来承担是不可能的，因此，我国迫切需要建立包括流域洪水灾害在内的巨灾保险体系，通过科学合理的灾害保险制度规范设计来实现灾区灾害的社会化转移。[15]

最后，要加强城市防洪减灾体系建设。城市离不开水，我国的许多重要城市都建立在江河支流与干流汇合处，也正是流域性洪水灾害最常发生的区域。而城市在流域内具有特殊的政治经济意义，必须将城市防洪减灾纳入流域防洪减灾机制建设中来。例如《城乡规划法》明确规定了城乡规划应当符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。[16]

2、流域性洪水灾害法律机制的完善

减灾法律机制的内容包括灾害的预防、灾时救灾与灾后恢复重建等方面。我国的防洪减灾立法中偏重于洪水灾害发生后的抗洪救灾上，而在洪水灾害预防与灾后恢复重建上的规定不够完善。而对于流域性的洪水灾害，由于其跨越区域的广泛性和危害后果的严重性，都使得洪水灾害的预防和重建责任的完善变得尤为重要。

首先，在灾害的预防上要注重工程性减灾与非工程性减灾的结合。工程性减灾在预防洪水危害的固然有其不可或缺的作用，但无法从根本上达到预防或减少洪水灾害的目的。尤其是针对跨区域的流域性洪水灾害，我们更加需要发挥非工程性措施在防洪减灾中的作用。从预防洪水灾害的角度出发，通过控制人的致灾性来减少诱发洪水灾害的产生的致灾因子，例如在流域内限制林木的砍伐以保护植被、减轻水土流失，或者退田还湖、禁止围湖造田，提高河湖的调洪蓄洪能力，就可以使灾区的洪水灾害得到有效的减轻甚至避免，从而起到灾害预防的作用。又如在工程性防洪设施建设上，严把堤防、水库大坝等各类水利设施的建筑质量，杜绝“豆腐渣工程”[17]。

其次，灾后恢复重建法律机制的完善。一般认为，灾后恢复重建就是对在灾害中遭受损毁的设施、工程和各种建筑、构筑物的重新修复和建设，也包括了灾区社会秩序的恢复。[18]而在诸如流域洪水灾害等巨灾中，制度重建、灾民的心灵重建、生态修复、法律责任的追究等也是灾后重建的重要内容。

其一，流域性的洪水灾害发生后，往往会造成社会秩序的紊乱，原有的法律规范遭到扰乱或者破坏，甚至导致灾区进入紧急状态，这就需要制度的重建。

其二，在巨灾发生之后，除了会对灾区灾民的人身财产造成损害之外，也会打击到灾民心理，造成心灵上创伤。例如灾民因灾受伤或致残、或者是亲朋好友在灾害中伤亡，都会给灾民心理上造成影响，所以说灾民的心灵重建也应是灾后恢复重建的题中之义。

其三，灾害一般都会对自然生态环境带来一定的影响。流域洪水灾害的发生通常都会伴随有生态环境受损的现象，即可能是因洪水灾害而导致的生态环境破坏，也可能是因生态环境的受损而诱发的或加大的洪水灾害。因此，生态修复也应当属于灾后恢复重建的重要内容。

其四，流域防洪减灾法律责任的追究也应纳入灾后恢复重建的任务中。一方面，法律责任的追究可以维护法律的权威性，保证流域防洪减灾法律规范得以有效贯彻落实，尤其是要严厉追究在防洪设施建设中偷工减料导致严重后果的行为以及国家工作人员在组织抗洪救灾过程中的渎职行为。另一方面，法律责任追究也是维护灾后灾区稳定的重要制度性措施。灾民在受灾后可能承受着财物毁损、亲朋好友伤亡的心理压力，而对肇事者进行法律追究，有助于减轻灾民的心理负担，保证灾区的秩序稳定。[19]

（三）流域性洪水灾害应急管理的协调 按照我国相关应急法律规范的规定，在流域洪水灾害发生时，灾区各级政府应当在第一时间启动应急响应，成立由当地政府负责人担任指挥、有关部门作为成员的灾害应急指挥机构，负责统一制定灾害应对策略和措施，组织开展现场应急处置工作，并及时向上级政府和有关部门报告灾情和抗灾救灾工作情况。因此，可以说应急预案应当是在流域洪水灾害发生时第一个启动的程序。完善我国流域洪水灾害的应急管理机制，应当从建立科学合理的应急预案体系着手。

首先，应当专门针对各大流域制定相关的流域洪水灾害应急预案。这是由于我国地大物博，水系庞杂，各大流域之间的自然条件差异较大，在应急处置时必须考虑到流域的具体情况，采取符合流域实际的应急处置措施。而目前的流域洪水灾害的应急预案主要是国家防汛抗旱应急预案和各地方的防汛应急预案，形成了我国防洪减灾的应急预案体系。考虑到我国洪水灾害的发生特征和流域的跨区域性，需要针对不同的流域制定相应的流域性洪水灾害的应急预案。预案中要将国家的相关部门和流域内的地方政府部门纳入进来，在流域性洪水灾害发生时，进行统一的协调。这一点，长江流域防总早在2007年就印发了《长江流域防汛应急预案》，预案主要针对长江流域范围内突发性洪涝灾害的预防和应急处置，并将流域内主要的防汛省份纳入到长江流域的防汛指挥体系中，统一协调指挥。

其次，流域洪水灾害应当制定更加具体化、可操作性更强的应急预案。应急预案不同于一般的社会规范，它所应对的是瞬息万变的洪水灾害，需要同时具备灵活性和可操作性。一方面，我们需要针对流域洪水灾害的特征专门制定出应对这类灾害的应急预案的范本，有一套统一的预案形式，具体的内容可以根据不同区域的情况而不同。这样，在流域洪水灾害发生后，相关部门可以迅速找到自己的位置，明确各自的职责。另一方面，流域洪水灾害的应急预案应当具体，提高预案的可操作性。尤其是直接面对洪水灾害的政府部门，需要制定更加细化的应对措施，但是又不能失去灵活性，要确保应急部门能在洪水灾害发生变化后做出迅速和有效的反应。

五、结语 正如1997年国际减灾日主题是“水：太多、太少——都会造成自然灾害”，我国的水不论是在空间分布上还是在时间分布上，都容易酿成自然灾害，这也正是流域性洪水灾害在我国比较频繁发生的客观原因。然而，并不能因此忽略人们在流域性洪水灾害的形成中所起的推波助澜的作用。

流域性洪水灾害是跨区域性的，这就要求我们在人与洪水之间的关系中做出抉择，究竟是按照我们往常的惯性思维，将原本属于同一个流域的区域划分为不同的行政区域，在洪水来临时进行分而治之，还是将整个流域视为一个有机联系的整体，注重区域之间的协调配合，实现防洪减灾的效益？显然，随着我们对自然灾害减灾认识的不断深入，后者将成为我们的不二之选。

因此，我们需要从防洪减灾的新观念来审视和构建我国的流域洪水灾害减灾机制，多渠道、多途径去研究流域性的洪水灾害，要摒弃视洪水为猛兽、人定胜天等自大思想，洪水只不过是一种正常的自然现象，减轻或避免洪水灾害对人类社会造成的影响应当从控制人在洪水灾害的发生变化过程中的致灾性出发，实现人与洪水和谐相处。最终通过区域协调、制度协调、应急管理协调等科学的方法和理念，来减轻洪水灾害的危害。

＊毛恩检（1985—），男，四川彭州人，四川大学法学院环境资源法硕士研究生，方向为防灾减灾法。

[①] 今年（2010年）入汛以来的连续暴雨导致我国很多地方出现洪涝灾害，是近10年来最严重的水灾。至今，水灾造成的直接经济损失已达2000多亿元，死亡和失踪人数超过2000人，这也是10年来最多的。资料来源： http://news.cn.yahoo.com/ypen/20100905/16503.html，最后登入时间2010年9月30日。

[②] 2010年7月18日8时至19日8时，长江流域的强降雨主要发生在嘉陵江支流渠江、三峡区间中段、汉江中上游，强度为大到暴雨，局部地区大暴雨；金沙江、乌江、鄱阳湖的沅水、澧水、鄂东北、鄱阳五河、长江下游有小到中雨，局部地区有大雨。长江流域多条支流发生超历史的最大洪水，长江水文局局长王俊说，嘉陵江流域来水快速增加，渠江上游控制站三汇站19日4时30分出现洪峰水位266.6米，相应流量27700立方米/秒，超历史最高水位264.82米1.78米，超历史最大流量26200立方米/秒；19日8时罗渡溪站水位225.61米，超历史最高水位225.04米0.57米，流量25200立方米/秒，超历史最大流量24700立方米/秒。长江水文局19日还向长江流域各勘测单位发出紧急通知。通知说，受强降雨影响，长江上游干支流流量大幅增长，加上降雨仍将持续，预计长江上游洪峰流量将接近 7万立方米/秒，超过1998年大洪水时长江上游5万多立方米/秒的洪峰流量。今年的防汛形势为10年来所罕见，发生类似1998年洪水的可能性比较大。

[③] 2010年 8月20日8时到21日8时，辽宁东部降大暴雨，鸭绿江干流和部分支流发生大洪水。鸭绿江干流荒沟水文站21日6时出现洪峰，超过警戒水位2.82米，相应流量12800立方米每秒，列1957年有实测资料以来第4位。鸭绿江支流爱河梨树沟水文站21日1时30分出现洪峰，超过警戒水位4.36米，相应流量12300立方米每秒，列1956年有实测资料以来第3位。受上游干流及支流来水影响，丹东站21日8时水位涨至7.18米，超过警戒水位2.18米，列1934年有实测资料以来第3位；流量为25000立方米每秒左右，约20年一遇的大洪水。

[④] 回良玉：《努力提升防灾减灾能力和水利基础保障水平》，载《人民日报》2010年10月1日第02版。

[⑤] 《中国减灾行动》中规定：加强流域防洪减灾体系建设。坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，逐步建成以堤防为基础、干支流控制性水利枢纽、蓄滞洪区、河道整治相配合，结合干垸行洪、退田还湖、水土保持等工程措施及防汛抗旱指挥系统和防洪调度管理、洪水风险管理等非工程措施建设，构建较为完善的流域防洪减灾体系，保障流域防洪安全。

[⑥] 以上数据主要出自于《长江志：自然灾害》，长江水利委员会水政局编，中国大百科全书出版社出版发行，2000年版。

[⑦] 2010年9月15日召开的国务院常务会议要求，用5年左右时间，基本解决防洪减灾体系薄弱环节的突出问题。会议要求抓紧编制《全国中小河流治理和中小水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理总体规划》，以地方政府为实施主体，中央部门加大指导协调和资金支持力度，进一步调整财政支出结构和预算内投资结构，增加政府投入，多渠道筹集建设资金，强化建设管理和监督检查，确保各项任务落到实处。

[⑧] 《中国大百科全书》大气科学、海洋科学、水文科学卷，中国大百科全书出版社，第549页。

[⑨] 王建平：《减轻自然灾害的法律问题研究》，法律出版社2008年版，第52、53页。

[⑩] 周魁一：《防洪减灾观念的理论进展——灾害双重属性概念及其科学哲学基础》，载《自然灾害学报》2004年第1期。

[11] 周魁一：《防洪减灾观念的理论进展——灾害双重属性概念及其科学哲学基础》，载《自然灾害学报》2004年第1期。

[12] 王建平：《减轻自然灾害的法律问题研究》，法律出版社2008年版，第276页。

[13] 在“5.12”汶川大地震中，就出现了不少此类问题。地震发生后不久，由于抗灾救灾和灾害恢复重建的需要，政府推掉了部分受损民房，由于没有相关的紧急状态下的法律依据，许多民众在灾后认为政府没有权力这样做，要求政府赔偿其损失，这些就形成了后期的一些不稳定因素，有些地方甚至在灾后恢复重建已经完成之后，仍未将这些问题处理完结。

[14] 《宪法》第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；”第八十九条规定：“国务院行使下列职权：（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。

[15] 这方面，美国早就有了立法的先例，1956年美国国会通过了《联邦灾害保险法》，创设联邦洪水保险制度，通过对洪泛区征收洪水保险费，抵消洪水高风险地区地价低廉的诱惑和减轻政府的救灾财政负担。1968年国会通过了《全国洪水保险法》，其从风险识别、减灾和保险这三个方面确立了全国洪水保险计划的框架内容。明确了联邦政府、地方政府和私营保险业的任务和实施细节，具有较强的可操作性。

[16] 此外，《水法》第十五条“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。”《防洪法》第五条“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度。”《突发事件应对法》第十九条“城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。”

[17]“豆腐渣工程”是朱镕基总理在1998年洪水期间说的。1998年8月9日，朱镕基紧急飞赴江西九江，九江的决堤，使他勃然大怒，他当即怒斥负责人：“你们不是说固若金汤吗？谁知堤内是豆腐渣！这样的工程要从根查起，对负责设计、施工、监理的人员都要追查。人命关天，百年大计，千秋大业，竟搞出这样的豆腐渣工程、王八蛋工程。腐败到这种程度怎么了得？历史是不容欺骗的！”从此，“豆腐渣工程”就成为了那些烂工程的代名词。豆腐渣是没有粘性的，粉碎而且脆弱，用它来比喻那些烂工程再合适不过。

[18] 王建平：《减轻自然灾害的法律问题研究》，法律出版社2008年版，第479页。

[19] 在“5.12”汶川大地震中可以发现，由于大量的学生丧生于劣质建筑，而政府怠于追究建筑商的法律责任，成为灾区众多不稳定的因素产生的诱因。