环境法对全球气候变化的回应
朱 雯 （中国海洋大学，青岛 266100）
摘要：全球气候变化已经成为现今全球中最大、最急迫的环境挑战。我国作为国际社会的一份子，不论是从国际义务的承担还是国内环境的改善上，都理应在法律上对温室气体排放做出回应。但我国现行《环境法》在应对全球气候变化上无能为力，主要表现在应对气候变化的要求没有反应到《环境法》立法中、主要温室气体二氧化碳还不属于环境法的规范对象、对气候变化应对缺乏执行力。为了应对全球环境问题，作为负责任大国的中国应当在环境法中对应对气候变化做出回应。
关键词：环境法；气候变化；应对
自工业革命以来，人类对化石能源的大量燃烧以及对森林的大量采伐和破坏，使大气中的二氧化碳浓度不断增加，逐渐破坏了大气中的碳平衡，引发温室效应。近年来，全球酷暑、干旱、洪涝等极端气候事件频发，气候变化影响日益显现。新时期环境法的使命要求环境法必须要在应对全球气候变化、促进温室气体减排上有所作为。
一、全球气候变化——最棘手的环境问题 气候变化是指气候平均状态统计学意义上的巨大改变或者持续较长一段时间(典型的为10年或更长)的气候变动。气候变化的原因可能是自然的内部进程，或是外部强迫，或者是人为地持续对大气组成成分和土地利用的改变。《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第一款中，将“气候变化”定义为：“经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变。”UNFCCC因此将因人类活动而改变大气组成的“气候变化”与归因于自然原因的“气候变率”区分开来。由此可见，法律上的气候变化是指由人类活动导致大气组成成分的改变而引起的气候变化，不包括气候的自然变异。[①]
全球气候变化是由化石燃料燃烧排放大量温室气体而造成的，各种全球变暖背景下的极端气候影响在世界各地频频上演，暴雪、飓风、洪水、干旱……气候变化是气候系统一系列综合反应的结果，气候变化特别是气候变化所产生的影响是广泛的，不仅对人类生产生活产生重要的影响，而且也对整个生态环境具有极大的破坏作用。[②]
气候变化是最复杂的全球环境问题，也是人类面临的一大挑战。与其他环境问题相比，气候变化问题具有以下特点：
第一，气候变化具有整体性。因为地球大气圈是一个整体，气候变化及其带来的影响是全球性的，所以无论温室气体的排放者是哪个人、哪个企业或哪个国家，也无论温室气体是从地球上哪个地区产生的，都可能导致气候变化后果的出现。
第二，引起气候问题的温室气体不易被观测、测量。水被污染了可能会在颜色或气味上有异常、大气中粉尘等物质多的话天空会灰霾，但是二氧化碳等温室气体的排放不易被直观感受，因此它的防控也更加困难。
第三，气候问题具有长期性。温室气体存留在大气中引起气候变化的时间少则几年多则数万年，从温室气体排放到发生气候变化的影响往往要经历数百年的时间。气候问题的长期性不仅表现在它的形成方面，还表现在气候变化的显现方面。人类近一个多世纪以来大量使用矿物燃料，排放出大量的二氧化碳等温室气体，而这一百年来，全球平均气温经历了冷－暖－冷－暖两次波动，总的看为上升趋势。进入八十年代后，全球气温开始明显上升。由此看出，气候问题是长期性的问题，不管是气候问题的形成，还是气候变化的显现，或者是对气候变化的控制都需要用大尺度来衡量。
第四，气候变化问题与人类的生存发展密切相关。气候变化问题是由于化石能源的消费引起，几乎所有人类的生产和消费活动都或多或少地依赖于能源消费并产生各种温室气体排放。这和许多污染和环境问题主要是由于某一类活动或某个行业的活动造成的不同。因而气候变化问题关系到各国的发展空间并与各国的经济利益密切相连，对它任何程度的解决都会影响经济的发展。
如今，全球气候变化已成为人类面临的最棘手的环境问题之一。这不仅在于气候变化给人类的生存环境带来巨大的变化，还在于气候变化问题的解决在客观上有着巨大的困难。这种困难一方面源于气候变化不单单是某个国家和地区的事情。气候变化没有国界，由上述气候变化问题的特点可知，地球大气圈是一个不可分割的整体，因此气候变化产生的变化是全球性的，任何国家或者地区都不可能独善其身，因而它的解决也不是某个人、某个团体或者某个国家地区所能单独完成的，气候变化问题的解决需要全球合作；解决气候变化问题的困难另一方面还源于对它任何程度的解决都会影响经济的发展，因为要应对气候变化就必须对碳排放进行限制，但是从历史的和现实的情况看，任何国家的经济社会发展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要进行碳排放，这是不可逾越的规律。因此，要限制碳排放就必须要改变现有的经济增长方式、生产消费模式，关闭或者消减排放温室气体的产业，这不论是对于发达国家还是发展中国家，在实施上都有非常的难度。
自从人类意识到气候变化给人类生存和发展带来的巨大挑战，人们就开始为应对气候变化的消极影响减缓气候变化进行积极的尝试。尤其是近二十年来，国际间的合作更加频繁和规模巨大。国际社会为了应对气候变化进行了积极地探索和合作，1992年6月在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上通过了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》），《气候公约》于1994年3月31日生效，目前共有191个缔约方。《气候公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变化给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。自公约生效以来，缔约方每年举行一次大会。第三次缔约方大会1997年12月在日本京都举行，会议通过了《京都议定书》，对减排的温室气体种类、主要工业发达国家的减排时间表和幅度等进行了具体规定。之后又通过了《巴厘岛路线图》、《哥本哈根协议》等等，这些条约的签署就气候变化的应对措施以及各国应当承担的责任义务达成了初步共识。
二、我国应对气候变化应承担的国际义务 在应对全球变暖的行动中，中国积极参与国际谈判和条约签订。1992年6月11日我国签署《联合国气候变化框架公约》并于1993年1月5日批准， 1998年5月29日签署《京都议定书》并于2002年8月批准，2010年3月9日批准《哥本哈根协议》。另外，我国还和其他国家签订了相关的双边或多边协定、宣言，如《中国欧盟气候变化联合宣言》、《中国政府与法国政府关于清洁发展机制合作的联合声明》、《中国政府和加拿大政府气候变化合作联合声明》、《中国政府与奥地利政府关于清洁发展机制合作的备忘录》、《中国政府与澳大利亚政府关于气候变化合作的备忘录》等。下面我们对我国签订的国际条约中应承担的国际义务做一下梳理。
（一）《气候变化框架公约》中我国承担义务 《气候公约》按照共同但有区别的责任原则，为发达国家和发展中国家规定了不同的义务。我国作为发展中国家，承担《气候公约》第4条第1款中所有缔约方共同的承诺，该承诺包括：第一，编制温室气体国家清单。第二，制定温室气体减排与适应气候变化的国家计划或者区域计划。第三，促进控制温室气体技术的发展、应用和传播（包括转让）。第四，促进可持续地管理所有温室气体的汇和库，包括生物质、森林和海洋以及其他陆地、沿海和海洋生态。第五，拟订和详细制定关于沿海地区的管理、水资源和农业以及关于受到旱灾和沙漠化及洪水影响的地区，特别是非洲的这种地区的保护和恢复等适应气候变化综合性计划。第六，在有关的社会、经济和环境政策及行动中，在可行的范围内将气候变化考虑进去，以期尽量减少它们为了减缓或适应气候变化而进行的项目或采取的措施对经济、公共健康和环境质量产生的不利影响。第七，研究、观测和数据。促进和合作进行关于气候系统的科学、技术、工艺、社会经济和其他研究、系统观测及开发数据档案，目的是增进对气候变化的起因、影响、规模和发生时间以及各种应对战略所带来的经济和社会后果的认识，以减少或消除在这些方面尚存的不确定性。第八，提供有关履行公约的信息。
（二）《京都议定书》中我国承担义务 《京都议定书》的主要目标是促使附件一所列缔约方采取政策和措施并规定这些缔约方的温室气体排放的量的限度和排放削减时间限制，同时还重申除确认《气候公约》第4条第1款外，不要求非附件一缔约方做出新的承诺。[③]不过，《京都议定书》还规定，考虑到发达国家给予发展中国家的资金援助和技术转让等，同时要求包括发展中国家在内的所有缔约方应当编制符合成本效益的国家方案，国家方案中应当载有减缓气候变化的措施和适应气候变化的措施。[④]由此我们可以看出，在《京都议定书》书下，我国作为发展中国家缔约方需要编制应对气候变化的国家方案。
（三）《哥本哈根协议》中我国承担义务 2012年底《京都议定书》第一期承诺到期，2012年至2020年第二承诺期如何进一步降低温室气体的排放，成了后京都时代最重要的问题。《气候公约》第十五次缔约方大会——哥本哈根会议的目的旨在为各国确立 2012 年至 2020年温室气体中期减排目标和2020年至2050年长期减排目标。《哥本哈根协议》未能对发达国家设定明确的减排目标，却为发展中国家规定了新的义务，明确要求发展中国家采取减排行动。《哥本哈根协议》根据公约“第四条第一款和第四条第七款、在可持续发展的情况下实行减缓气候变化措施，包括在2010年1月31日之前按照附录Ⅱ所列格式向秘书处递交的措施”[⑤]并且向全球公开其减排进展情况，要求发展中国家对其所采取的减排措施“每两年将通过国家通讯方式进行报告，而且所报告的结论在报告国所在国应当是可测量、可报告和可核查的”[⑥]。
综上所述，中国作为发展中国家，在《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《哥本哈根协议》下承担的义务可以概括为：第一，《气候变化框架公约》第 4条第1款规定的一般义务,；第二，编制应对气候变化的国家方案；第三，应当采取适当的减缓行动；第四，就其减缓行动每两年进行一次报告；第五，所报告的结论应当是可测量、可报告和可核查的。
作为发展中国家的中国承担的义务较发达国家来说要少许多，由于国际条约没有明确要求发展中国家承担发达国家所要承担的采取气候变化的减缓性措施，而且还规定发展中国家履行义务的程度取决于发达国家对其有关提供资金和转让技术义务的有效履行。[⑦]我们也应该注意到另一个事实，那就是我国作为世界工厂，承担了全球大部分的碳转移。发达国家由于产业升级和本国对碳排放的限制，往往把含碳密集型生产企业转移到发展中国家。在全球碳转移中“低收入国家生产、高收入国家消费”的格局非常明显。经济全球化的发展使得具有众多人口的中国因其劳动力优势和环境准入门槛较低在国际产业分工中成为“世界工厂”，作为世界碳转移的最大输入国为发达国家的含碳密集型生产转移买单。有数据说明，中国每年仅这种产业转移造成的碳转移高达12亿吨，占中国目前碳排放总量的近20%。[⑧] 可以毫不夸张的说，中国在替全世界排放，这个事实使得我国在碳排放限制的国际义务分担上应当减轻。虽然我国有减少承担国际义务的充分理由，但是，作为负责任的大国，在哥本哈根会议后，我国承诺了二氧化碳排放的自主减排责任。到2020年将单位GDP的碳排放强度在2005年基数上削减40-45%，尽管这属于自愿减排行动，不属于强制性义务。
按照“条约必须遵守”的国际法原则，各缔约国有义务和责任按照公约及其议定书的规定承担和履行各自的义务和责任。而通过国内立法采取措施履行国际条约规定的义务是缔约国自觉履行国际义务的表现。为了应对气候变化，履行条约规定，我国于2007年6月发布了《中国应对气候变化国家方案》。这是发展中国家第一部应对气候变化的国家方案。自1992年联合国环境与发展大会以后，中国政府组织制定了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并采取了一系列政策措施，全国人民代表大会常务委员会于2009 年 8月通过《积极应对气候变化决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律、法规，为应对气候变化提供更加有力的法律保障。”2011年 3 月 16 日发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第二十一章以“积极应对全球气候变化”为题，明确指出要“坚持减缓和适应变化并重，充分发挥技术进步的作用，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。”该章分三个部分，分别阐述了“控制温室气体排放”、“增强适应气候变化能力”、“广泛开展国际合作”三大部分内容，明确指出要有效降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，控制温室气体排放。制定国家适应气候变化总体战略，加强气候变化科学研究、观测和影响评估。
气候变化问题作为当今全球最棘手的环境问题，需要环境法对其进行规制。因此，加强气候变化立法研究，对气候变化进行有效的制度安排，应对气候变化挑战，已经成为环境法面临的新使命。
三、现行《环境法》对全球气候变化无能为力 我国的决策者已经越来越认识到气候变化问题的紧迫性必须要现在就采取行动。一方面，全球气候变化已经严重地影响了更多的国家的可持续发展；另一方面不可能因为有《京都议定书》的框架而永远与我们发展中国家无关。随着“后京都时代”的来临，我国环境法在应对气候变化上主要面临以下两方面的新形势。
从我国自身来说，在一段时期内需要更大的排放空间。从历史的和现实的情况看，任何国家的经济社会发展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要进行碳排放，这是不可逾越的规律。发达国家经过两百多年高能耗、高排放的发展，已经完成工业化，而我国处于工业化初期，能源结构以煤为主，还有大量人口处于绝对贫困状态，发展经济、改善民生的任务十分艰巨。为了改善国民生存条件，在一定时期内必然需要进行大量的碳排放，这是社会发展的必经过程或阶段。有学者的研究认为，碳排放的需求不是无限的，而是有一个量的约束。人均排放量经过了一个低收入、低碳排放，继而随着收入提高而碳排放需求增加，到高收入低碳排放的过程。同时指出大约在人均收入8 000美元时，人均碳排放和碳排放强度便开始下降。[⑨]所以当前我国为了国民的生存发展必然对碳排放空间需求更大。免责期有限，需要提前做好准备。虽然目前中国作为一个发展中国家暂不承担具体的减排义务，但是在《巴厘行动计划》中第 1（b)（ii）款中已经要求发展中国家在得到“可测量、可报告和可核实”的技术、资金和能力支持时，应当采取“可测量、可报告和可核实”的减排行动。哥本哈根会议后，我国承诺了二氧化碳排放的自主减排责任，到2020年将单位GDP的碳排放强度在2005年基数上削减40-45%。虽然这是我国承诺的自愿减排行动，不属于强制义务，但是我国作为发展中国家的免责期已经非常有限，必须做好准备迎接新的挑战。
从外部的形式来说，我国的国际压力逐渐增大。中国作为最大的发展中国家和全球温室气体排放大国，发达国家已经将减排的焦点瞄准中国。有一些国家认为，要实现《联合国气候变化框架公约》“把大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统免受危险的人为干扰的水平”的最终目标，必须以中国实施大量减排为先决条件。[⑩]因此，许多发达国家多年来在气候变化谈判过程中一直想让中国正式承担温室气体排放控制义务，美国甚至以此作为退出《京都议定书》的理由之一。同时，在一些由发达国家倡导的双边或多边的国际会议中，全球气候变化问题也作为重要议题，增加了对中国的压力，还有一些来自国内外各种非政府组织和环境保护运动，也在有形无形的给中国增加压力。
综上所述，解决全球变暖问题的直接压力在中国这些发展中国家。我国处于工业化、城镇化初期，首要任务是加快经济发展尽快摆脱贫困，但是减排就意味着要放慢经济发展的步伐，这与我国当前经济发展的目标是相背离的。但是不断增加的国际压力，以及气候变化的实际情况，又不得不使我们去面对这一难题。
气候变化问题虽然近来受到了国家的重视，但比起其他的环境问题，例如水污染问题、土地污染问题等这些直接威胁到人类生活和生存的环境问题而言，气候变化由于具有不易观测、测量和长期性的特点，所以比较容易被忽视。尽管气候变化是全球环境问题中不确定性最大、对策最复杂和最紧迫的问题，但由于它不如水污染、大气污染、生态破坏等直观紧迫，并且对气候变化问题任何程度的解决都会直接影响经济发展，所以应对气候变化的防治措施在实施上会面对许多困难阻力。这种情况下，运用法律手段对其进行规范就显得尤为重要。现行1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境法》）是在1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》（以下简称《环境法(试行)》）的基础上修改和制定的。《环境法》在我国环境与资源保护法律体系中具有“综合基本法”地位。[11]作为环境保护的基本法，《环境法》应当对基本环境问题的应对有所反映。但是目前的这部法律却对全球气候变化这一具体的和紧急的环境问题无能为力。
（一）应对气候变化的要求没有反应到《环境法》立法中 20世纪80年代起草、制定的《环境法》，是基于中国实行有计划的商品经济体制制定的，存在着浓厚的计划经济色彩。这个时期的环境法还处于污染防治法时期，主要是对应对环境公害和其他环境损害而做“末端”治理。[12]该法第一条指出，本法的立法目的是为“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”。考察《环境法》，全文四十七条，没有一条内容涉及应对全球气候变化或温室气体排放。这和我国《环境法》颁布于1989年，气候变化问题受到国际社会普遍关注始于1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会签订《联合国气候变化框架公约》，我国《环境法》制定时气候变化问题还没有如此急迫有关。同时也和我国环境法制定时对该法的定位有关。1989年《环境法》是在1979年《环境法（试行）》的基础上修改制定而成，当时制法的主要目的也是为了防治工业污染，因此该法主要是一部污染防治法，对自然生态保护重视不够，二氧化碳等温室气体时至今日在我国都还没有被明确界定为大气污染物质更不要说是二三十年前人们的认识水平。依据《环境法》制定的专门规范大气污染物质的《大气污染防治法》对可能造成大气污染的行为和排放物进行限制，包括对有害物质和放射性物质排入大气进行限制，虽然该法也对燃烧煤炭进行限制，[13]但只是为了防止粉尘污染和二氧化硫排放。《大气污染防治法》中并没有对什么是大气污染和什么是大气污染物质进行相关界定。国际标准化组织（ISO）将大气污染定义为“由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康和福利或环境污染的现象”。将大气污染物按存在状态分为气溶胶状态污染物和气体状态污染物，其中，气溶胶状态污染物主要有粉尘、烟液滴、雾、降尘、飘尘、悬浮物等；气体状态污染物，主要有以二氧化硫为主的硫氧化合物，以二氧化氮为主的氮氧化合物，以二氧化碳为主的碳氧化合物以及碳、氢结合的碳氢化合物。我国的法律没有采取ISO的划分标准，没有将二氧化碳界定为大气污染物质，所以《大气污染防治法》没有对造成大气环境质量变化引起气候变化的主要温室气体二氧化碳进行限制，虽然该法的部分法律规范有利于实现温室气体的排放控制，如第九条规定“鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。”第二十五条规定“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，改进城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用。”但是这些规定也只是对清洁能源进行鼓励、推广，并没有对造成气候变化的温室气体进行直接的限制。
（二）气候变化应对内容缺失 由于现行《环境法》是一部污染防治法，该法没有将二氧化碳作为污染物进行规制，所以《环境法》确认的环境基本制度也都没有将二氧化碳作为规范对象。这些内容上的缺失包括但不限于以下方面：
1、环境质量标准不包括大气中二氧化碳浓度。该法第九条规定：“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。”同时“ 省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。” 依据《环境法》和《大气污染防治法》制定的《环境空气质量标准》对二氧化硫（SO2）、总悬浮颗粒物（TSP）、可吸入颗粒物(PM10)、氮氧化物(NOx)、二氧化氮(NO2)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、铅(Pb)、苯并[a]芘(B[a]P)、氯化物(F)等污染物的浓度值做了规定，但是该环境质量标准中不包括大气中二氧化碳浓度。国务院总理温家宝2012年2月29日主持召开国务院常务会议，同意发布新修订的《环境空气质量标准》。新修订的标准调整了污染物项目及限值，增设了PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，[14]但是新的环境质量标准仍然没有将大气中二氧化碳浓度纳入。
2、环境监测制度中，监测对象不包括二氧化碳。该法第十一条对环境监测制度做出规定：“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测和管理。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”该监测制度是对污染物排放进行监测，根据环保总局2007年（当时还没有更名为环保部）发布的《环境空气质量监测规范（试行）》的规定，监测项目分为必测项目和选测项目，其中必测项目包括二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）、一氧化碳（CO）、臭氧（O3），选测项目包括总悬浮颗粒物（TSP）、铅（Pb）、氟化物（F）、苯并[a]芘（B[a]P）、有毒有害有机物。[15]不管是必测项目还是选测项目都没有将二氧化碳列入其中。
3、环境影响评价制度范围狭窄。《环境法》确立了环境影响评价制度，依据该法制定的《环境影响评价法》也于2002年颁布实施。《环评法》第二条对环境影响评价的定义做出规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。” 第四条规定环境影响评价必须“综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响”，该法虽然没有明确指出环评涉及的规划或者建设项目实施后所影响的环境因素或生态系统是否包括二氧化碳，但是实践中都没有将规划或建设项目产生的二氧化碳作为影响因素进行考察。
4、排污登记制度和排污收费制度都不涉及二氧化碳排放。《环境法》第二十七条、二十八条对企事业单位规定了排污登记制度和排污收费制度。第二十七条规定：“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”第二十八条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”同时还对水污染的排放做了特别规定：“水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”但是由于二氧化碳在我国目前的身份仍是“白”，还不属于“污”，所以关于排污的规定也不适用于二氧化碳。
综上所述，我国现行《环境法》对应对全球气候变化无能为力。这种无能为力不仅表现在环境法的立法理念滞后、对气候变化缺乏制度安排，而且还体现在其现有的一些制度对气候变化应对造成了阻碍。作为最大的发展中国家和全球温室气体排放大国，中国在气候减排方面备受瞩目。中国是否有决心应对气候变化以及如何应对气候变化成为全球关注的重点。我国的环境保护基本法中缺少综合性的应对全球气候变化的制度安排，将在我国的国际形象以及国内应对气候变化的原则、体制、机制上产生负面效应。
四、环境法怎样才能有所作为 气候变化对人类生存和发展的方方面面产生的重大影响，使得气候变化日益成为全球第一大挑战，低碳发展也日益成为一种具有普世价值的观念。为了应对气候变化和发展低碳经济我国需要在立法和决策中加强应对气候变化的意识，把应对气候变化这一问题放在优先环境事项的位置上，认真考虑如何主动适应短期内不可逆转的气候变化趋势和如何应对气候变化所造成的危害，以及如何减少造成气候继续恶化的因素。我国政府越来越重视气候变化问题，国家领导人在各种场合也多次提到我国为应对气候变化所做出的努力和贡献。[16]中国已经制定和实施了《应对气候变化国家方案》，明确提出2005年到2010年降低单位国内生产总值能耗和主要污染物排放、提高森林覆盖率和可再生能源比重等有约束力的国家指标。
当前国际社会已经达成了这样的共识那就是要应对气候变化就必须对碳排放进行限制。所以气候变化应对的重心是“温室气体排放的控制”，而温室气体排放控制的实现需要法律给予规范并且法律被严格遵守和执行。尽管根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定，中国作为发展中国家，没有减少或限制温室气体排放的强制性义务，不参与国际上具有法律约束力的碳排放总量控制。但是，我国也自愿进行碳排放控制，提出2020年碳强度降低40-45%就是这样一个目标。自主减排义务的实现不仅需要政策上的重视还需要在法律上给予肯定。我国现行环境法以应对环境污染和破坏为主，该法主要是针对一些环境污染行为进行规定，诸如噪声污染、大气污染、水污染等等，这与我国目前建设环境友好型社会实现人与自然的和谐相处的生态年文明理念不相符，所以，原有的以应对环境污染和破坏为主的环境法必须要有新的变化，以应对全球气候变化。
首先，要转变环境法立法的基本理念，由应对污染防治的法转变为对生态进行全面保护的法。立法定位上应当是体现国家环境保护基本方针政策的环境基本法。由于该法是国家环境保护的大政方针的集中体现，所以对于环境保护的重要方面气候变化的应对必然应该有所反映。转变环境立法理念首先要转变人的思想理念。要摒弃那种认为限制温室气体排放是我国做出单方面牺牲的想法。气候变化的影响是全球性的，没有国家可以独善其身，我国不仅受到了气候变化的影响，如造成了沿海海平面上升、西北冰川面积减少、春季物候期提前等，而且我国还是最易受气候变化不利影响的国家之一。控制温室气体不是我国对世界做出的牺牲。如果非要说限制温室气体排放是一种“牺牲”的话，那也是不可持续的经济发展方式对可持续的发展做出的“牺牲”。有些学者以“目前我国没有减排二氧化碳的国际义务”，同时我国“幅员辽阔，适应温室气体的潜力巨大”，以维护中国的国家利益，保持中国经济持续增长势头为由，认为《大气污染防治法》在修订时不应当把二氧化碳的排放控制纳入立法修订任务。[17]这种狭隘的爱国主义极易把我们推入全人类利益的对立面。当然我们说要控制温室气体排放并不是说在气候变化中就不考虑国家利益，我们的控制是在满足基本生存需要的基础上的控制，是符合我国当前减排能力的控制。因二氧化碳对大气成分的改变进而对环境产生的不利影响，环境法应当对造成气候改变的温室气体排放做出规定。所以我国环境法立法的基本理念需要改变，要由主要应对污染防治的法转变为对生态进行全面保护的法。
其次，要在环境法中对气候变化应对措施做出原则性规定，以立法形式肯定我国政府积极应对气候变化、积极参与全球应对气候变化的合作、减少温室气体排放的立场和措施。根据国际公约的规定，很多我国承担的应对气候变化义务都已经在环境法的配套法律法规中做出规定，并对减缓气候变化起到了一定作用。如《节约能源法》通过制度建设包括确立节能目标责任制、节能评价考核制度、电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议、单位能耗限额标准、能效标识管理等提高能源利用效率，并对工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能、重点用能单位节能作出明确规定，以提高单位 GDP 能耗。2005年2月颁布并于2009年8月进行了第一次修改的《可再生能源法》，通过总量目标制度、全额保障性收购制度、价格管理制度、费用分摊制度、政府性基金制度、税收优惠制度等促进可再生能源的开发和利用。《森林法》确立的限额采伐、植树造林、封山育林、扩大森林面积、设立森林生态效益补偿基金、加强森林经营管理、预防森林火灾、防治森林病虫害等法律制度对增加森林碳汇、减缓气候变化起了积极的作用。但是这些环境法的配套法律法规的设置都不是直接为了应对气候变化，都没有从应对气候变化的角度对相关内容加以规定，所以这些法律法规取得的成果要在环境基本法中予以确认。
再次，增列二氧化碳为规范对象。我国对二氧化碳是否为污染物还存在争论，就算不将二氧化碳界定为污染物，对生态环境进行全面保护的环境法也应对影响环境的物质进行规制。应当扩大环境质量标准的内容，可以区分环境污染物质和环境影响物质，分别对其进行规定，基于各种考虑就算目前不将二氧化碳列为环境污染物，也可将其算作环境影响物质进行规定。二氧化碳一旦纳入环境质量标准，那么在环境监测制度、环境影响评价制度、污染物登记制度、污染物排放收费收费制度、总量控制等制度中都会将二氧化碳纳为规制因素。或者，在我国环境基本法中专设“全球气候变化应对措施”章对温室气体排放进行控制。该章对减缓与适应气候变化的基本制度与基本措施进行明确规定。如温室气体排放的监测统计制度、温室气体排放的报告与核查制度、温室气体排放的标准体系、温室气体的分区分类管理等碳排放量国家管理制度；森林碳汇、促进清洁能源发展制度、碳税、清洁发展机制等减缓气候变化的基本措施；构建生态文明、低碳社会等适应气候变化的基本措施。在具体条款内容的设计上，由于我国目前不承担任何强制性减排义务，所以不需要在法律上对减排规定限额，只需从宏观上确立中国应对气候变化的基本制度，体现政策性立法的要求。将二氧化碳列为环境法的规范对象，也有利于我国应对国际碳排放转移。对于碳排放量高的企业、项目限制其入境，对我国境内碳排放量高的企业可以要求其限期治理甚至停业关闭。
Abstract: Global warming has become the most urgent environmental challenges in the world today. China should respond the law on greenhouse gas emissions, whether it is from the commitment to international obligations and domestic improvement of the environment. But the current 'environmental law' could do nothing on slow down the global warming. To address global environmental issues, as a responsible country, China should respond to climate warming in the environmental law.
Key words：Environmental Law: global warming: reaction
作者简介：
朱雯(1986-)，女，山东济宁人，中国海洋大学法政学院2011级博士研究，研究方向为环境与资源保护法学。
[①] 曹明德：《气候变化的法律应对》，载《政法论坛》2009年7月第4期。
[②] 曹明德：《气候变化的法律应对》，载《政法论坛》2009年7月第4期。
[③] 参见《京都议定书》第10条。
[④] 参见《京都议定书》第10条。
[⑤] 参见《哥本哈根协议》第5条第1款。
[⑥] 参见《哥本哈根协议》第5条。
[⑦] 参见《京都议定书》第4条第8款。
[⑧] 张茉楠：《“碳关税”对发展中国家不公》，载《上海金融报》2011年4月12日（第A02版）。
[⑨] 潘家华：《人文发展分析的概念构架与经验数据——以对碳排放空间的需求为例》，载《中国社会科学》2002年第6期。
[⑩] 邹骥：《< 京都议定书>生效：国际气候进程新演进》，载《中国环境报》2005年2月16日（第4版）。
[11] 徐祥民等（著）：《中国环境资源法的产生与发展》，科学出版社2007年版，第19页。
[12] 徐祥民先生将现代环境法划分为三个阶段，分别为污染防治法时期、环境保全法时期和循环型社会法时期，认为目前环境法已度过前两个阶段，进入第三个阶段。参见徐祥民等（著）：《中国环境资源法的产生与发展》，科学出版社2007年版，前言部分。
[13]《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条规定：国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿，必须建设配套的煤炭洗设使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。
[14] 中华人民共和国人民政府网站：温家宝主持召开国务院常务会议同意发布新修订的《环境空气质量标准》部署加强大气污染综合防治重点工作 http://www.gov.cn/ldhd/2012-02/29/content_2079351.htm， 2012年2月29日最后访问。
[15] 《环境空气质量监测规范（试行）》（国家环保总局公告 2007年第4号）附件一。
[16] 温家宝总理在哥本哈根气候大会上对我国为应对气候变化做出了不懈努力和积极贡献做了几点总结。温家宝：《凝聚共识，加强合作，推进应对气候变化历史进程——在哥本哈根气候变化会议领导人会议上的讲话》。
[17] 常纪文：《二氧化碳的排放控制与< 大气污染防治法>的修订》，载《法学杂志》2009年第5期。
